Oxford-Studie: Lobbykoalitionen und Themenkontext in Brüssel

"Get there fastest with the mostest", kalauerte einst der konföderierte Bürgerkriegsgeneral Nathan Bedford Forrest (der, nach dem Filmheld Forrest Gump benannt wurde). Die Siegesformel des Kavalleristen ist auch für den Lobbyisten am Kampfplatz Brüssel nicht falsch.

Wer frühzeitig mit einer großen Zahl von Mitstreitern ein politisches Thema besetzt, sichert sich überproportional Einfluss. Der Einfluss von Interessengruppen auf die Politik hängt von der relativen Stärke der beteiligten Interessengruppen und dem Themenumfeld ab. Je nach Stakeholder- und Themenkontext hat eine Lobby bessere oder schlechtere Chancen.

Mit dem empirischen Beleg und Differenzierung tut sich die Wissenschaft allerdings schwer. Über einzelne Fallanalysen kommt sie meist nicht hinaus, und Einfluss ist ja auch nicht leicht zu messen.

Eine neue Studie versucht es mit einem großen Wurf: Heike Klüver, Postdoc an der Universität Oxford, bringt 2.696 Eingaben von Interessengruppen und 56 Einzelthemen in einer Untersuchung unter. Ihr Interesse gilt der Politikformulierungsphase bei der EU-Kommission, die zu einem Gesetzentwurf führt. Mit quantitativer Textanalyse versucht sie dem diffusen Phänomen „Einfluss“ beizukommen und zu bewerten, wer beim Lobbying in dieser Phase gewonnen oder verloren hat – und warum.

Die Ergebnisse der Studie sind als Bestätigung und Differenzierung der Praxiserfahrung erhellend:

• Lobbying ist kein Spiel für „einsame Reiter“, sondern ein kollektive Anstrengung – egal, ob sich Interessengruppen formal zu Allianzen zusammenschließen, sich informell koordinieren oder überhaupt nicht miteinander sprechen. Was ihre Einflusschancen angeht, sitzen sie auf der hohen See der Politik im selben Boot – und die Gegenseite in einem anderen.
• Zentral ist das Stärkeverhältnis: wie viele andere Interessengruppen auf der eigenen Seite stehen und wie viele auf der Gegenseite. Was auch immer das politische Thema, der Einfluss auf den Gesetzentwurf der EU-Kommission wächst kontinuierlich mit der relativen Stärke der Bündnisgenossen.
• Aber: Wer nun glaubt, dass man nur kräftig trommeln und die Aufmerksamkeit für ein Thema steigern müsse, um mehr Bündnispartner auf seine Seite zu ziehen, kann sich gewaltig irren.
• Denn, so die Statistik, das Trommeln für mehr Aufmerksamkeit eines Themas geht meist nur für die ohnehin größere und dominante Seite gut aus. 
• Die empirische Analyse zeigt, dass die Interessengruppen auf der schwächeren Seite mit einer solchen Strategie tatsächlich ihre Chancen auf politischen Einfluss verringern. Sie fahren also besser damit, das Thema nicht stärker in die Öffentlichkeit und an die Spitze der politischen Agenda zu ziehen. „Dies hat wichtige Implikationen für die Lobbystrategien von Interessengruppen“, sagt Klüver.
• Wie komplex ein Thema ist und wie stark sich darum gestritten wird, ist dagegen für den Einfluss einer Interessengruppe auf diese Phase des Gesetzgebungsprozesses ziemlich irrelevant.

Kontext der Themen: Wichtiger Faktor für Lobbyisten

Der Ausgangspunkt: Ein politisches Konfliktthema (Issue) hat bestimmte Eigenschaften:

• Aufmerksamkeit und Prominenz eines Themas – wissenschaftlich als Salienz bezeichnet; hier geht es um die Frage, ob ein Thema eher sektorspezifisch und „technischer“ Natur ist und daher nur von wenigen Experten beachtet wird, oder ob sich sehr viele Stakeholder oder gar sektorübergreifend die breite Öffentlichkeit dafür interessieren;
• Intensität des Konflikts – also wie stark darum politisch gestritten wird;
• die Verstärkung durch Ereignisse, die einen Fokus auf das Thema bilden;
• die Breite und Komplexität eines Themas, also der Schwierigkeitsgrad von Problemverständnis, Analyse und Lösungsmöglichkeiten; und
• die Bildung und relative Größe von Koalitionen von Interessengruppen zu diesem Thema.

Klüver betont, dass Lobbying ein komplexer kollektiver Prozess ist. Wer sich also nur einzelne Lobbygruppen und deren Einfluss ansieht, bemerkt möglicherweise den Wald vor lauter Bäumen nicht. 

Erfolgreiche Lobbyarbeit ist meistens ein Gemeinschaftsprodukt, „einsame Reiter“ sind nicht die Norm. Politische Entscheider sehen sich fast immer einer Aufstellung von informell verbundenen Bündnissen für oder gegen bestimmte Positionen gegenüber. Und diese Gruppenbildung hängt vom spezifischen Themenzuschnitt ab.

Für Klüver ist das Erfolgsrezept simpel. Wenn eine große Zahl von Interessengruppen für etwas eintrete und eine sehr kleine Zahl von Gruppen für das Gegenteil, würden die politischen Entscheider wahrscheinlich eher auf die größere Koalition hören. Der Einfluss sei daher umso größer, je mehr Interessengruppen sich hinter einer bestimmten Position sammelten. 

Dabei komme es nicht darauf an, ob diese Gruppen formal zusammenarbeiteten, z.B. Informationen austauschten oder Strategien koordinierten – solange sie ein gemeinsames politisches Ziel haben. Klüver versteht also unter einer Lobbykoalition keinesfalls ein offizielles  und kooperativ gesteuertes Bündnis, sondern ordnet einfach alle Gruppen einer politischen Stoßrichtung unter ein Dach zu. Also ein zumindest virtuelles Lobby-Team.

Entscheidend sei, so Klüver, nicht die absolute Zahl der beteiligten Gruppen, sondern die relative Stärke eines Bündnisses im Vergleich zur Stärke auf der Gegenseite. Ein Beispiel:

Bei Thema 1 besteht das Lobbybündnis A aus 100 Interessengruppen, das Bündnis B aus 300. Bei Thema 2 stehen 10 Interessengruppen in einem Bündnis C zusammen und 30 in Bündnis D. Gemessen an der absoluten Größe sind die Lobbykoalitionen A und B stärker als C und D. Das besagt aber nicht viel, denn man muss auf das Thema achten: Bei Thema 1 vertritt A nur 25 Prozent, B dagegen 75 Prozent aller beim Thema aktiven Interessengruppen.  Bei Thema 2 ist es für C und D genauso. Die Bündnisse B und D haben aufgrund ihrer relativen Stärke einen Einflussvorteil.

So kommt Klüver zur Hypothese (1): Je höher die relative Größe einer Lobbykoalition, desto größer ist die Wahrscheinlichkeit, dass ein Mitglied dieser Koalition den politischen Prozess beeinflussen kann.

Zur Komplexität von Themenfeldern formuliert Klüver eine ebenso simple Hypothese (2): Je komplexer ein Thema ist, desto größer ist die Chance, dass eine Interessengruppe den politischen Prozess beeinflussen kann. Denn je schwieriger es sei, ein Problem zu verstehen und Lösungen zu durchdenken, desto eher öffneten sich politische Entscheider für das Expertenwissen verschiedener Interessengruppen.

Die Salienz eines Themas – also Aufmerksamkeit und Prominenz – ist nach Klüver nicht konstant. Vielmehr hängt sie von der relativen Größe der Lobbykoalitionen ab – und natürlich von der Betriebsamkeit der Interessengruppen, Aufmerksamkeit für das Thema zu schaffen. Klüver geht davon aus, dass große Koalitionen besonders von höherer Salienz profitieren, da sich typischerweise mehr Interessengruppen der dominanten Koalition anschließen. Die Autorin schreibt als Hypothese (3): Je größer die Aufmerksamkeit für ein Thema, desto größer die Einflusschance einer Gruppe, wenn sie der größeren Lobbykoalition angehört. Und umgekehrt: Die Chance, politischen Einfluss auszuüben, sei kleiner, wenn eine Gruppe der kleineren Koalition beitritt.

Wird nun besonders heftig um ein Thema gerungen, werden politische Entscheider mit großen Druck in unterschiedliche Richtungen gezogen. In beide Richtungen gibt es großen Gegenwind. So kommt Klüver zur Hypothese (4): Je größer der Konflikt bei einem Thema, desto geringer ist die Wahrscheinlichkeit, Einfluss zu nehmen.

Die Untersuchung: Eingaben in Online-Konsultationen

Die vier Hypothesen untersucht die Autorin nun mit Hilfe eines zunächst recht einfachen Vorher-Nachher-Vergleichs. Was hinten herauskommt (nämlich der Gesetzentwurf der EU-Kommission), wird mit den Präferenzen der Interessengruppen abgeglichen. 

Der Vorher-Nachher-Ansatz ist umstritten, wie Klüver einräumt. Was zwischen „Vorher“ und „Nachher“ passiert, wird dabei nämlich nicht deutlich; ob Zufall oder andere Faktoren außer dem Lobbying der Interessengruppen eine Rolle spielen, weiß man nicht . Dass die Kommission sich den Vorlieben einer Lobby angenähert hat, muss nicht unbedingt am Lobbying liegen. Manchmal war es Einfluss, manchmal war es Glück. Klüver meint aber, wenn ein Kommissionsentwurf den Zielen stark entspreche, sei das ein Erfolg für die Interessengruppe, so oder so, und Erfolg sei plausiblerweise eher mit Einfluss als mit Glück zu erklären.

Es bleibt das methodische Problem, wie man die konkreten politischen Positionen zu einem Thema erfasst, um die Veränderungen zu messen. Hier kommt nun eine quantitative Textanalyse zum Zuge.

Häufig ermöglicht die Kommission eine achtwöchige Online-Konsultation. In der Regel wird ein Papier der Kommission publiziert, die Interessengruppen antworten darauf und stellen ihre Positionen in Dokumenten online ein. Die Autorin untersucht das Ausgangspapier, die eingereichten Papiere der Interessengruppen und stellt fest, ob und wie der Gesetzentwurf der Kommission Ähnlichkeit mit diesen aufweist.

• Dafür benutzt sie ein Statistikprogramm, das auf den Namen „Wordfish“hört. Damit lässt sich die Statistik politischer Positionen aus Textdokumenten ziehen. Gezählt werden Begriffe und Phrasen. Gemessen wird die Häufigkeit, mit der bestimmte Phrasen auftauchen. Der Name des Programms ist ein Wortspiel mit dem französischen Wort „Poisson“ (=Fisch), weil es um die statistische Poisson-Verteilung geht.

Klüver ist sich bewusst, dass die publizierten Konsultationspapiere der Interessengruppen durchaus strategisch eingesetzt werden und dass im Hintergrund andere Kanäle genutzt werden. Trotzdem, meint sie, seien die Papiere brauchbar, da sie nicht wesentlich von der tatsächlichen Position der Gruppen abwichen, die Konsultation einen frühen Zugang erlaube und sich viele Interessengruppen daran beteiligten. Zu vergleichen seien die Papiere auf jeden Fall: 92 Prozent der Begriffe, die die Kommission in ihren Texten verwende, tauchten auch in den Papieren der Interessengruppen auf.

Die aufwändige Vorarbeit beim Kodieren und Zuordnen der Texte soll hier nicht weiter interessieren (Klüver beschreibt dies genau). Die aus der EU-Datenbank PreLex ausgewählten Themen stammen aus der „ersten Säule“ der EU-Politik (Gemeinschaftsmethode), sie beziehen sich ausschließlich auf EU-Richtlinien und Verordnungen sowie auf nach dem Mitentscheidungs- oder Beratungsverfahren basierende Rechtsakte zwischen den Jahren 2000 und 2008. Und natürlich sind nur solche Themen enthalten, bei denen es eine öffentliche Konsultation gab, sonst hätte die Autorin nicht den benötigten Zugriff auf die Dokumente. Von den schließlich 57 Gesetzentwürfen, die geeignet erschienen, sortierte Klüver allerdings die REACH-Chemikalienverordnung aus – dazu gab es nämlich 6000 Eingaben, und aus ökonomischen Gründen verzichtete die Autorin auf die Analyse.

Zu den anderen 56 Entwürfen gab es immerhin noch 4.871 Eingaben. Die Hälfte verwarf die Autorin, konzentrierte sich ausschließlich auf die Eingaben von Verbänden (2.643) und Unternehmen (775), weil sie die aktivsten Lobbyakteure auf EU-Ebene seien und sich auch am häufigsten an Online-Konsultationen beteiligten. Kurzeingaben und Eingaben, die nicht in Englisch verfasst waren, landeten ebenfalls im Papierkorb. Diese Selektion mag nicht zufriedenstellend sein, aber praktisch nachvollziehbar ist das Vorgehen. Es blieben 2.696 Dokumente für die Analyse übrig.

Die Operationalisierung der erklärenden Variablen ist auch für Nichtwissenschaftler interessant: 

• Die relative Stärke von Lobbykoalitionen wird schlicht operationalisiert, indem die Autorin die Zahl der Interessengruppen „links“ und „rechts“ von der ursprünglichen Position der EU-Kommission durch die Gesamtzahl der beteiligten Gruppen teilt. 
• Die Komplexität eines Themas wird durch drei Indikatoren ermittelt: die Wortzahl, die Zahl der im Gesetzentwurf benannten Erwägungsgründe und die Anzahl der Artikel des Entwurfs. 
• Die Salienz eines Themas wird bemessen durch die Anzahl der Eingaben während der Online-Konsultation (denn je größer die Aufmerksamkeit für ein Thema, desto mehr Interessengruppen beteiligen sich). 
• Die Konflikthaftigkeit eines Themas berechnet die Autorin so, dass die Zahl der Interessengruppen in der kleineren Lobbykoalition durch die Anzahl der Gruppen auf der Gegenseite geteilt wird. 
• Schließlich gibt es noch „kontrollierende Variablen“, z.B. ob es sich um eine Novelle eines bestehenden EU-Rechtsakts handelte oder um etwas völlig Neues und welches Gesetzgebungsverfahren angewandt wurde. Zufallseffekte wurden ebenfalls berücksichtigt.

Ergebnisse

Was kam nun dabei heraus? Die Daten waren widerspenstig. Nach der Theorie sollten Komplexität und Konflikthaftigkeit eines politischen Themas erhebliche Auswirkung darauf haben, ob eine Interessengruppe Einfluss ausüben kann. Die Statistik aber verneint das – keine relevante Größe. Die Hypothesen 2 und 4 fanden keine Bestätigung.

Hingegen ist die relative Stärke einer Lobbykoalition statistisch signifikant, der Zusammenhang positiv. Also ein gutes Ergebnis für Hypothese 1: Je größer eine Lobbykoalition vis-à-vis der Gegenseite, desto größer ist die Wahrscheinlichkeit, dass eine ihr angehörende Interessengruppe den Gesetzentwurf der EU-Kommission beeinflussen kann. Und: Verstärkt sich die relative Größe einer Lobbykoalition um einen Zähler (tritt ihr also eine Interessengruppe hinzu), erhöht sich die Einflusswahrscheinlichkeit im Durchschnitt um rund 4 Prozent. 

In der Grafik (unten) stellt Klüver die Prognose dar, wie sich der Einfluss einer Interessengruppe gegenüber dem Wachstum einer Lobbykoalition verhält (wenn alle anderen Variablen konstant gehalten sind). Klar zu erkennen: Was auch immer das politische Thema, der Einfluss auf den Gesetzentwurf der EU-Kommission wächst kontinuierlich mit der relativen Stärke der Bündnisgenossen. 

Beispiel: Wächst die relative Stärke der Lobbykoalition von 0 (Minimum) auf 25 Zähler, steigt die Einflusschance im Schnitt um 11 Prozent. Vergleicht man zwei Lobbykoalitionen A (relative Stärke 25) und C (50), ist die Wahrscheinlichkeit, Einfluss auszuüben, rund 19 Prozent höher für die Lobbies in Koalition A als für die in Koalition B. 

Was nun die Salienz eines politischen Themas angeht, also die Aufmerksamkeit und Prominenz, bestätigt sich Klüvers Vermutung. Nach der Theorie soll mehr Salienz mehr Schwierigkeiten für den Einfluss kleinerer Lobbykoalitionen bedeuten und erleichterten Einfluss für große. Genau so ist es, sagt die Statistik. Wobei der Vorteil der großen Lobbykoalitionen mit zunehmender Aufmerksamkeit für ein politisches Thema verhältnismäßig geringer ausfällt als der Nachteil der kleinen Lobbykoalitionen.

Klüvers Fazit:

„Dies hat wichtige Implikationen für die Lobbystrategien von Interessengruppen: Eine Reihe von Autoren hat gezeigt, dass Interessengruppen bewusst die Salienz eines Politikthemas zu steigern versuchen, um zusätzliche Unterstützer zu gewinnen und damit ihre Chancen zu erhöhen, um das Ergebnis des politischen Entscheidungsprozesses zu beeinflussen. Die empirische Analyse belegt aber, dass sich diese Strategie nur für Interessengruppen lohnt, die – bei welchem Thema auch immer – der dominanten Lobbykoalition angehören. Interessengruppen auf der schwächeren Seite verringern damit tatsächlich ihre Chancen auf politischen Einfluss.“

An der Methodik ließe sich einiges kritisieren, aber es ist Klüvers Verdienst, eine quantitative, themen- und sektorübergreifende Untersuchung zum Lobby-Einfluss in Angriff genommen zu haben, wo meist nur Einzelfallstudien zu spezifischen Themen vorliegen. Die quantitative Textanalyse ist ein interessanter Ansatz, auch wenn das Instrument nur einen kleinen Ausschnitt des Lobbygeschehens unter das Mikroskop der Wissenschaft bringt. 

Klüver bestätigt relevante Erfahrungen und Einsichten aus der Praxis – und unterstreicht den Wert, den politische Entscheider in Brüssel der Bündelung von Interessen und europäischen Mehrheitsbildung beimessen. 

Die offenen Flanken der Komplexität und Konflikthaftigkeit von Themen, die in der Statistik scheinbar keine Rolle spielen, benennt sie selbst – und weiß auch, dass gerade diese Faktoren nach der Anfangsphase des Gesetzgebungsprozesses eine zentrale Rolle spielen. Je komplexer und strittiger nämlich ein Thema ist, desto wahrscheinlicher ist, dass ein Gesetzentwurf der Kommission von Europäischem Parlament und dem Ministerrat intensiv debattiert, verhandelt und massiv verändert wird. Hier ergeben sich auch die größten Chancen für Lobbykoalitionen, die in der Anfangsphase unterlegen waren. 

Klüver sagt richtig: In der umfassenden Analyse des gesamten Gesetzgebungsprozesses liegen für die Forschung mit der von ihr gewählten Methode noch einige Potenziale.

Quelle

Klüver, H. (2010, 6. Dezember). Lobbying and the issue context: A quantitative analysis of interest group infuence in the European Union. Paper für die Konferenz Quantifying Europe: Pitfalls and Challenges of Data Generation Processes, Mannheim, 13-14. Dezember 2010. Online auf http://www.heike-kluever.com/downloads/Kluever_Lobbying_and_the_issue_context.pdf