Mittwoch, 26. Januar 2011

Obama kritisiert "Lobbyistenparade", fordert Offenlegung der Kontakte

Schmusekurs mit Big Business, konziliante Gesten in Richtung der Republikaner –  das ist derzeit die Taktik des Weißen Hauses. Trotzdem unterließ es US-Präsident Obama nicht, den Interessenvertretern ein paar Dinge ins Stammbuch zu schreiben. Die Kritik fiel allerdings sanft aus, gemessen an der anklagenden Rhetorik, der sich Obama früher befleißigte.

Vor allem bei der Steuergesetzgebung setzte er an. Eine "Lobbyistenparade" habe das Steuerrecht durchlöchert, um einzelnen Branchen und Unternehmen Vorteile zu verschaffen (“Over the years, a parade of lobbyists has rigged the tax code to benefit particular companies and industries”).

Obama forderte die Kongressabgeordneten auf, ihre Treffen mit Lobbyisten im Internet zu veröffentlichen - so, wie es die Regierung bereits umgesetzt habe.  ("Because you deserve to know when your elected officials are meeting with lobbyists, I ask Congress to do what the White House has already done -- put that information online.")

Das hat er übrigens vor einem Jahr, am 27. Januar 2010, schon einmal gefordert ("It's time to require lobbyists to disclose each contact they make on behalf of a client with my Administration or Congress") – damals hatten seine Demokraten noch die volle Kontrolle über beide Kongresskammern.

Obamas Regierung hat schon gleich zu Beginn seiner Amtszeit 2009 versucht, mit einer Reihe von Transparenzinitiativen (Open Government Initiave) die Offenlegung von Lobby-Kontakten der Beamten zu erreichen. Die aber tricksten genauso wie die Interessenvertreter, um sich den neuen Spielregeln zu entziehen. Entsprechend giftig fielen Medienberichte und Kommentare von Watchdog-Gruppen aus, die die allzu langsame öffentliche Meldung der Treffen mit im Lobbyistenregister eingetragenen Interessenvertretern kritisierten.

Zu den Tricks gehört die Auslagerung der Treffen. Findet z.B. ein Kontakt nicht im Weißen Haus statt, sondern im Café gegenüber, entfällt die Meldung auf der Besucher-Website – wie die New York Times im vergangenen Sommer süffisant in einem Feature berichtete. Immer häufiger würden "off-site meetings" vorgezogen, damit die Namen der Lobbyisten und ihrer Gastgeber nicht allzu oft in der Datenbank auftauchten.

Montag, 24. Januar 2011

EP-Initiative "Financewatch" geht an den Start

Im Juni berichtete dieses Blog über "Brüssels Sehnsucht nach Alternativen zum Experten-Monopol der Banken". Dabei ging es um einen Aufruf von Europaabgeordneten zur Gründung einer Gegen-Lobby aus der Zivilgesellschaft: NGOs, Gewerkschaften, Wissenschaftler und andere sollten eine Organisation schaffen, die alternativen Sachverstand zur Regulierung der Finanzmärkte bereitstellen soll. Denn die Politiker haben festgestellt, dass sie bei der Regulierung eigentlich nur auf das Expertenwissen der Banken, Versicherung und Fonds zurückgreifen können.

Die parteiübergreifende Initiative scheint nun Fahrt aufzunehmen. Unter dem Namen Financewatch kamen laut FTD jüngst erstmals die Mitwirkenden der neuen NGO in Berlin zusammen. Financewatch soll aber wohl ihren Sitz in Brüssel haben. Zu den Unterstützern der Gründungsphase gehörten Attac, Transparency International, Oxfam, Misereor, Europäischer Gewerkschaftsbund, die Europäische Verbraucherschutzorganisation BEUC, Wirtschaftsprüfer- und Kleinaktionärsverbände, die Viadrina School of Governance sowie einzelne Personen aus der Finanzwirtschaft und Wissenschaftler.

Der Grünen-Abgeordnete Sven Giegold (auch mit Attac eng verbunden) ist einer der Köpfe hinter der Idee. Die FTD zitiert ihn, Financewatch solle Expertisen produzieren und aktive Lobby- und Kampagnenarbeit betreiben: "So soll eine alternative, unabhängige Kraft neben die aktive Lobby der Banken treten." Eine öffentliche Finanzierung sei längerfristig nicht ausgeschlossen. "Die Finanzierung soll möglichst gestreut sein, um eine gezielte Einflussnahme zu verhindern", so Giegold. Eine Schweizer Stiftung ("Fondation pour le progrès de l’Homme") finanziere den Start. Nach Sondierungstreffen in Brüssel, Paris und Berlin sei für Anfang Februar ein großes Auftaktmeeting in Brüssel vorgesehent. Bis zum Sommer solle Financewatch voll funktionsfähig und aktiv sein.

Die FTD meint, darüber dürfte sich EU-Binnenmarktkommissar Michel Barnier freuen. Er wolle den Einfluss von Bankenlobbyisten auf die Finanzregulierung zurückdrängen. Industrieferne Akteure müssten in einem "ausgewogenen Verhältnis" zu Wort kommen.

Ein weiteres Beispiel dafür, dass Brüssel gern "Lobbyiert uns!" ruft und sich nicht scheut, im Interesse der Balance Geburtshilfe für neue Lobbyorganisationen zu geben, Anlauf- und Dauerfinanzierung anzubieten. Davon haben von Umwelt- über Energie- bis zu Frauen- und Wissenschaftsgruppen so manche NGOs profitieren können. Meist war es allerdings die Kommission, die die Initiative ergriff. Der öffentliche Aufruf von Parlamantariern aus dem Wirtschafts- und Währungsausschuss war ein Novum.

Man kann darin auch einen Beleg dafür sehen, dass das EP zunehmend selbstbewusster wird und gerade in Finanzfragen nach der Krise der Kommission und ihren bevorzugten Interessenvertretern nicht die ganze Verantwortung geben will.

Nicht übersehen werden sollte, dass die Abgeordneten wiederholt die schlechte Ausstattung des Parlaments kritisiert haben: Das EP hat immer noch keine Wissenschaftlichen Dienste wie der Bundestag (Abteilung "W" mit rund 270 Mitarbeitern, davon ein Drittel Akademiker) oder, will man den Maßstab noch höher legen, der US-Kongress mit seinem Congressional Research Service. Der CRS hat rund 900 Mitarbeiter und ein Budget von 100 Mio. Dollar; hinzu kommen noch das Congressional Budget Office, das sich um Haushaltsfragen kümmert, und das Government Accountability Office. CRS, CBO und GAO haben zusammen gut 4000 Mitarbeiter. Der Einfluss der Lobby mit ihren Experten und Expertisen auf den Kongress ist natürlich groß, aber die Abgeordneten haben neben ihren recht großen persönlichen Stäben eben immer auch die Möglichkeit, die Regierungs- und Lobbyinfos mit Analysen und Politikberatung aus dem eigenen Apparat zu kontern. Das trägt erheblich zur Information und Unabhängigkeit des Kongresses bei.

Solange so etwas für die EP-Parlamentarier nicht zur Verfügung steht, ist die Initiierung und Förderung zivilgesellschaftlicher Akteure wohl der einfachere Weg, sich systematisch alternative Informationen zu erschließen. Aber: Lobby bleibt Lobby.

Sonntag, 23. Januar 2011

Uni-Lobby in den USA: Private Forschungsunis sind ein politisches Schwergewicht

US-Universitäten haben ihre Lobbyarbeit in den vergangenen zwei Jahrzehnten hochgradig professionalisiert und ausgebaut. Das gilt auch und gerade für die privaten Spitzenunis, für Harvard & Co., die ihre Interessen sehr systematisch in vielen Politikfeldern vertreten. Wie diese Praxis aussieht und die Lobbyarbeit organisiert wird, habe ich in einem Vortrag in der Konferenzreihe "Science-Ethics-Politics" der ZIBI Graduate School (Max-Planck-Gesellschaft/Charité Berlin) dargestellt. Das ergänzte die Konferenzbeiträge zur deutschen und europäischen Forschungspolitik von Enno Aufderheide (Generalsekretär der Alexander-von-Humboldt-Stiftung, Bonn) und Jens-Peter Gaul (KoWi, Brüssel).  

Bis in die 1980er Jahre hinein war Lobbyarbeit für die meisten US-Unis eine schwach besetzte Aufgabe; die Washington Post nannte das einmal eine "two-horse operation". Die politischen Rahmenbedingungen und die Finanzierung wurden jedoch immer schwieriger. Seit den 1990ern ist eine wachsende Professionalisierung zu beobachten, die sich im vergangenen Jahrzehnt stark weiterentwickelt hat. Dabei verlassen sich die Unis längst nicht mehr auf ihre etablierten Verbände, sondern investieren in eigene politische Ressourcen:
  • eigene Politikstäbe im Zuständigkeitsbereich der Präsidialverwaltung, oft aufgeteilt in "Federal Relations", "State Relations" und lokale "Community Relations" unter dem Generaletikett "Public Affairs" oder "Government Relations;
  • eigene Verbindungsbüros in den Staatshauptstädten und in Washington;
  • aktive Bündnispolitik und Beteiligung an strategischen Allianzen (z.B. der Science Coalition) und thematische Ad-hoc-Koalitionen mit und parallel zur Lobbyarbeit der großen Wissenschaftsverbände;
  • große Ausgaben für Vertragslobbyisten, d.h. Beauftragung von Beratungsfirmen;
  • und die Ausweitung der politischen Kommunikation durch PR und Mobilisierung ("grassroots advocacy") von Alumni, Studenten, Mitarbeitern und z.B. auch Patienten der Unikliniken.
Die großen Privatunis sind dabei besonders aktiv.  Das ist kein Wunder, denn de facto sind die Privathochschulen von Staat und Politik ebenso abhängig wie die öffentlichen. "Private universities are just public universities in disguise", schreibt William McMillen, Cheflobbyist der University of Toledo, in seinem neuen Buch From Campus to Capitol: The Role of Government Relations in Higher Education. Die Privaten beziehen gewaltige Subventionen vom Staat, direkt oder indirekt (die hohen Studiengebühren werden oft erst durch Bundeszuschüsse und -darlehen bezahlbar, und die Stiftungen haben große Steuervorteile); sie sind hochgradig reguliert und beziehen ihre Legitimation, ihre "license to operate", durch die Erfüllung eines öffentlichen Auftrags. Überdies haben die Spitzenunis inzwischen erhebliche kommerzielle Interessen, vor allem bei der Vermarktung von Patenten und beim Technologietransfer.

Fragmentierung der Lobby-Landschaft

Die Verbändepolitik hat nach wie vor einen wichtigen Einfluss - mit zunehmenden Verwerfungen allerdings. Die elitären Privatunis stellen rund die Hälfte der Mitglieder des einflussreichen Verbandes AAU, einem der "Big Six" der Hochschullobby. Die AAU hat zwar nur rund 60 Mitgliedsuniversitären , aber diese forschungsstarken Unis produzieren rund die Hälfte der Doktorgrade in den USA und erhalten auch die Hälfte aller Forschungsmittel.

Neben der AAU gehören zu den "Big Six" NAICU (private Hochschulen), AASCU und APLU (öffentliche Staatshochschulen) AACC (öffentliche Community Colleges) und die Dachorganisation American Council on Education (ACE). ACE betreibt zudem das Washington Higher Education Secretariat, das rund 50 Verbände koordiniert. Insgesamt sind in der US-Hauptstadt rund 200 Verbände aktiv, die sich um Hochschul- und Forschungspolitik kümmern.

Die "Big Six" haben die Wissenschaftspolitik seit den 1960ern mit einer geradezu europäisch anmutenden, korporatisch und auf Konsens orientierten Verbändemechanik dominiert. Dass es gelang, die Einrichtungen des hochgradig fragmentierten US-Hochschulsystems zu einer "geeinten Front" gegenüber der Politik zu verpflichten, ist schon ein kleines Wunder. Es gelang wohl vor allem deshalb, weil in den ersten Jahrzehnten sehr viel Geld zur Verfügung stand, das nur verteilt zu werden brauchte – und die Politik grundsätzlich das Hochschulsystem nicht in Frage stellte.

Seit den 1990ern wird der Konsens immer schwieriger herzustellen, die politischen, ideologischen und wirtschaftlichen Interessengegensätze werden deutlicher. De facto begehen immer mehr Unis bei ihren Lobbyprojekten Verbandsflucht und suchen alternative Wege über individuelle Politikstrategien. Die großen privaten Forschungsuniversitäten haben daran einen großen Anteil: Sie haben die Mittel und die Wege, um auch ohne die Verbände ihre Ziele durchzusetzen.  

Die Fragmentierung nimmt zu. Das kann nicht überraschen:

Der tertiäre Bildungssektor ist, gemessen an deutschen Verhältnissen, unvorstellbar groß. Die rund 4.400 Einrichtungen, die akademische Abschlüsse vergeben, immatrikulieren knapp 20 Mio. Studenten und haben 3,6 Mio. Beschäftigte; die Budgets liegen bei über 430 Mio. Dollar jährlich (US Census, 2011 und US Department of Education, NCES, 2009). Rund 1.600 private Non-Profit-Hochschulen sowie etwa 1.000 private kommerzielle Einrichtungen stehen etwas mehr als 1.600 öffentlichen Institutionen gegenüber. Die privaten Institute haben etwa 5 Mio. Studenten, also deutlich weniger als die öffentlichen, unter denen es - wie in Deutschland - zahlreiche "Massenuniversitäten" gibt. 

Bei der Spitzenforschung sind die privaten Spitzenunis deutlich dominanter als in der Lehre. In einer Studie über "Top American Research Universities" hat das Center for Measuring University Performance an der ASU untersucht, welche Unis nach typischen Leistungsindikatoren der Forschung spitze in den USA sind. Von den 88 Unis, die in den Top 25 der USA bei mindestens einem der Indikatoren stehen, sind immerhin 35 Privathochschulen (non-profit). Nicht überraschend stehen ganz oben - auch vor den öffentlichen Unis - vertraute Namen wie Columbia, MIT, Stanford, Harvard, Penn, Duke, Yale (MUP 2009 Annual Report).
  • Zu den Indikatoren gehören die Gesamtausgaben für Forschung und Entwicklung, der Anteil an den hochgradig kompetitiven Bundes-Forschungsmitteln, die Zahl der Professoren, die Mitglieder der nationalen Wissenschaftsakademien sind, die Zahl der prestigeträchtigen Forschungspreise, die Leistungsstufen der Studenten, die Zahl der vergebenen Doktorgrade, die Zahl Postdoktoranden-Stellen, der Umfang der Uni-Stiftungsvermögen und der eingehenden Spenden.
Geld, Geld, Geld

Fast immer geht es bei der Privatuni-Lobby ums Geld, vor allem in vier Bereichen: 
  • Fördermittel für die Forschung, vor allem des Bundes,
  • Bundes-Zuschüsse und Darlehen für Studierende (student aid), 
  • die Gesundheitspolitik (wegen der wichtigen Medizinforschung, wegen der Einnahmen für die Uniklinika, und weil die Unis als große Arbeitgeber die Krankenversicherung bezahlen müssen)
  • und die Steuerpolitik, weil die Vermögensverwaltung und kommerziellen Aktivitäten der Privatunis hochgradig steuerrelevant sind.
Die Privatunis sahen in der Finanz- und Wirtschaftskrise ihre Stiftungsvermögen dahinschmelzen und die Einnahmen aus Studiengebühren wegbrechen. Obamas Krisenpaket für die US-Wirtschaft war darum ein wichtiges Lobbyziel für die Unis. Von rund 790 Mrd. Dollar bekamen Forschung und Entwicklung an Hochschulen rund 21 Mrd. ab, als der "American Recovery and Reinvestment Act" (ARRA, auch als "Stimulus" für die Konjunktur bekannt) 2009 verabschiedet wurde, wie man auf der Internetseite ScienceWorksforUS sehen kann. Der Anteil der Bildungsinvestitionen am ARRA insgesamt ist mit über 140 Mrd. Dollar sogar noch viel größer, geht aber zu einem großen Teil in die Schulen.

Die Bandbreite der politischen Interessen in Forschung und Technologie ist groß. Darunter sind
  • wirtschaftliche Interessen im Bereich des geistigen Eigentums (Patente/Lizenzen, Urheberrecht usw.), Technologietransfer-Initiativen, regionale Wirtschaftsentwicklungsförderung (Cluster à la Silicon Valley, North Carolina Research Triangle, Boston-Cluster) und Public-Private Partnerships;
  • gesetzliche Einschränkungen und Regulierung der Wissenschaft, etwa bei der Stammzellforschung und Tierversuchen; bei der Netzneutralität des Internets, Datenschutz und Berichtspflichten, Fragen der IT-Sicherheit und Sicherheitspolitik (hier zeigt sich auch die hohe Bedeutung der Zusammenarbeit von Unis, Militär und Sicherheitsbehörden;
  • und eine Vielzahl von Themen wie bei der Einwanderungspolitik (Visa für ausländische Wissenschaftler und Studenten), Medizinerausbildung, Antidiskriminierungspolitik u.a.
In welchen Politikbereichen die Privatunis lobbyierten, lässt sich dank des Lobbyistenregisters bei Datenbanken wie opensecrets.org leicht nachvollziehen, und zwar im Detail von Gesetzentwurf zu Gesetzentwurf. Beispielsweise das Washingtoner Büro der Harvard University: Bildungspolitik war für dieses in den Pflichtberichten 2010 nicht das am häufigsten genannte Politikfeld, sondern vorrangig Forschung und Technologie, Steuerpolitik, Einwanderung, Krankenversicherung, Kunst und Kultur sowie geistiges Eigentum; außerdem Energiepolitik und natürlich der Bundeshaushalt. Dafür wurden die Harvard-Politikprofis vorrangig beim Kongress, aber auch bei zahlreichen Ministerien, beim Weißen Haus und sogar bei der Börsenaufsicht vorstellig.

Die Budgets fürs direkte Lobbying sind ebenfalls weitgehend öffentlich. Harvard etwa gab 2009 über $600.000 für sein Bundes-Lobbying aus, im ersten Dreivierteljahr 2010 meldete die Uni bereits $460.000. Damit lag Harvard keineswegs an der Spitze aller Unis, wie die Übersicht zeigt.

Einzirkelung der Politik: Unibüros in Washington

Harvard unterhält ja auch "nur" ein 5-köpfiges Team in Washington. Große öffentliche Unis - wie die Hochschulverbünde von Kalifornien, New York und Texas - beschäftigen durchaus ein Dutzend Köpfe in der US-Hauptstadt. Unter den Privatunis liegt Harvard aber ganz vorn.

Inzwischen haben Dutzende von Unis ein eigenes Verbindungsbüro in Washington. Hunderte lassen sich zudem ständig oder projektweise von Politikberatern auf Honorarbasis unterstützen. Ein Blick auf die Karte zeigt, dass die Bundesbüros der Privatunis in D.C. oft nur einen Steinwurf von den Entscheidungszentren entfernt liegen (Abb. links, eigene Darstellung, Kartenbasis GoogleMap). Einige Privatunis leisten sich ganze Gebäude, in denen dann allerdings nicht nur der politische Stab sitzt, sondern auch Büros für Gastwissenschaftler (die gern und gezielt als Experten für Anhörungen in Kongress und Behörden vermittelt werden), Veranstaltungsräume für Seminare und Alumni (von denen es in Washington sehr viele gibt - oft in einflussreichen Positionen) und sogar Wohnheimzimmer untergebracht werden.

"Bringing home the bacon"

Um die Lobbyarbeit der Hochschulen wird seit längerer Zeit auch kontrovers gestritten. Auch innerhalb der Hochschulszene. Neben den sehr unterschiedlichen Zugangschancen zu politischen Entscheidern, Interessenkonflikten und der Verquickung von Wirtschaft und Wissenschaft sowie Sicherheitsbehörden und Wissenschafts geht es oft um die "Earmarks". Das sind Haushaltsvorlagen, die jenseits des ordentlichen Haushaltsverfahren von Kongressabgeordneten in diverse Gesetze geschmuggelt werden. Meist zugunsten ihres eigenen Wahlkreises oder Heimatstaates. Das ist kein Kleinkram: Jährlich werden rund 2 Mrd. Dollar für über 2000 Einzelprojekte eingefügt, und in den letzten Jahren sind Präsident und Fraktionsführungen immer wieder daran gescheitert, diese "Earmarks" zu begrenzen oder gar zu verhindern. Kein Wunder: Öffentliche und private Unis geben viel Geld fürs Lobbying aus, um ihre Parlamentarier zu bearbeiten – neben Infrastrukturprojekten (beispielsweise Alaskas berühmte "Brücke nach Nirgendwo") sind Hochschulprojekte Lieblinge der Wahlkreiskümmerer. "Bringing home the bacon" nennt man das, oder "pork" - die Schweinespeck-Metapher beschreibt eine gängige Praxis. Damit werden beispielsweise Wissenschaftszentren, Forschungs- und Weiterbildungsprojekte finanziert.

Die privaten Forschungsuniversitäten haben dabei erhebliche Bauchschmerzen. Denn diese Art der Wissenschaftsförderung entzieht zunehmend den regulären Fördertöpfen Geld. Während die großen Bundesetats für Forschungsmittel ihre Gelder ausschließlich im formalen Wettbewerb nebst wissenschaftlicher Begutachtung vergeben (und die Spitzenunis bekommen davon sehr, sehr viel), wird über die "Earmarks" praktisch nur politisch entschieden. Letzteres gefällt natürlich allen (öffentlichen wie privaten) Unis, die in der Hackordnung der wissenschaftlichen Exzellenz weiter unten stehen und weniger Chancen bei den formalen, kompetitiven Forschungsausschreibungen haben. "Earmarks" sind für kleinere und weniger forschungsstarke Unis die einzige Chance, von der US-Regierung größere Summen für Projekte und Wissenschaftlerstellen zu erhalten.

Dagegen wehren sich die Spitzen-Forschungsunis seit Jahren. Es gehört zur offiziellen Politik, die "Earmarks" als nicht-wissenschaftlich legitimierte Subventionen grundsätzlich abzulehnen und sich auch nicht um solche lobbyistisch zu bemühen (siehe dazu die Statemenst der Duke University und Yale University). Allerdings kommt es vor, dass die Hochschulleitung entdeckt, dass sich entgegen der offiziellen Linie einzelne Institute und Professoren oder ausgelagerte Uni-Unternehmen um eben solche "Earmarks" bemühen - was die Glaubwürdigkeit oftmals erschüttert hat.

Die Uni-Lobbyisten im Web

Fast alle Privatuniversitäten veröffentlichen eigene Internetseiten über Personal, Struktur und politische Schwerpunkte ihrer Politikstäbe und Verbindungsbüros. Eine Auswahlliste:

Literatur zum Hintergrund:
Althaus, M. (2007, März). Die Campus-Lobbyisten – Wie Amerikas Hochschulen professionell ihre Interessen vertreten. Public Affairs Manager 2(3), 213-229. 
Cook, C. E. (1998). Lobbying for Higher Education. How Colleges and Universities Influence Federal Policy. Nashville: Vanderbilt University Press.
McMillen, W. (2010).  From Campus to Capitol: The Role of Government Relations in Higher Education. Baltimore: The Johns Hopkins University Press.



    Ministerien brauchen Hilfe: "Gesetzgebungsoutsourcing"

    Gesetzgebungsoutsourcing ist die „im Einzelfall vorgenommene Vergabe von Gesetzgebungsentwürfen an externe Dritte“, formuliert der Präsident der Bundesrechtsanwaltskammer (BRAK), Axel Filges, in einem interessanten Aufsatz. Den hat VerbändeTalk-Blogger Dirk Günther entdeckt. „Gesetzgebungsoutsourcing – ein neues Berufsfeld für Rechtsanwälte?“ lautet der Titel eines Vortrags vom September 2010 am Institut für Gesetzgebung und Verfassung an der Humboldt-Universität Berlin, der nun in den BRAK-Mitteilungen erschienen ist.

    Was "outsourcen" Staat und Kommunen heute nicht alles: IT, Liegenschaften, Reinigung, Kantinen, Druckerei, Fuhrpark, technische Wartung, Kommunikations-, Beratungs-, Finanz-, Personal- und Sicherheitsdienstleistungen, diverse Dinge der Daseinsvorsorge. Und der Sozialstaat ist bei uns auch ein Outsourcingstaat, in dem Wohlfahrtsverbände und gemeinnützige Einrichtungen vieles tun, was eigentlich Staatsaufgabe ist. Alles nachvollziehbar, will sich doch auch die Verwaltung auf Kernkompetenzen konzentrieren, Motto: Do what you do best, outsource the rest. Der Idee folgen viele Länder; laut OECD liegt die Outsourcing-Quote in den Industrieländern seit 20 Jahren bei rund 45% (OECD, Government at a Glance 2009). Wobei Outsourcing von einfacher Auftragsvergabe bis zu Privatisierung öffentlicher Betriebe reicht.

    Bisher war aber zumindest in Deutschland Konsens, dass alles Hoheitliche tabu ist.
    Gesetzentwürfe schreiben erscheint ziemlich hoheitlich. Und wenn das keine Kernkompetenz von Ministerien ist, was bleibt dann eigentlich noch?

    Die Frage ist wichtig. Zu Recht gab es in den vergangenen Jahren heftige Diskussionen über die Praxis einiger Ministerien, sich Entwürfe von Großkanzleien ("law firms") wie Linklaters oder Freshfields schreiben zu lassen. Die Watchdog-Organisation LobbyControl hält das für hochproblematisch und beschäftigt sich mit dem Phänomen in ihrer Lobbypedia.

    Allerdings sollte man bei aller Kritik bedachtsam bleiben. Die Verwaltung holt sich – wie Unternehmen und NGOs auch – für vielerlei Projekte Berater ins Haus. Beratung ist legitim und oft wertvoll. Warum nicht auch bei Gesetzentwürfen?

    Wie die Regierung das „innere Gesetzgebungsverfahren“ organisiert, ist im Wesentlichen ihre Sache. Wenn Sie eine Gesetzesinitiative ergreift, tut sie das formal ohnehin als Kabinettsbeschluss. Das einzelne Ministerium muss seinen Entwurf, wie auch immer er zustande gekommen ist, durchs Kabinett bringen. Geschieht das, übernimmt die gesamte Regierung dafür die Verantwortung.

    Outsourcing war allerdings bisher für die meisten Ministerien kein Thema oder nur eine Randerscheinung. BRAK-Chef Filges weist auf ein Bundestagspapier (Ds. 16/14133, Antwort auf eine Kleine Anfrage) hin, nachdem nur an 61 Gesetzen zwischen 1990 und 2009 externe Berater mitwirkten. Allein 36 davon in der Verantwortung des Umweltministeriums, zehn weitere aus dem Verbraucherschutzministerium. Das erste gab dafür 3,6 Mio. für Honorare aus, das zweite 2,1 Mio. Euro. Finanziell war das auch keine allzu große Sache: Ungefähr 6 Mio. Euro (wobei einige Daten fehlen) wurden für Beraterhonorare fällig – in zwei Jahrzehnten. Überdies stellt Filges fest, dass verschiedene Berater kassierten, nicht nur Anwaltskanzleien.

    Filges ist nicht so abenteuerlustig, den Ministerien prinzipiell das Outsourcing der Gesetzesproduktion anzuraten. Er sieht das eher als Unterstützung in Einzelfällen, die Ausnahme, nicht die Regel: empfehlenswert nur „bei dringendem Handlungsbedarf“, wenn „kurzfristig keine ausreichenden personellen Ressourcen mit praktischen Kenntnissen und Erfahrungen“ parat stehen. Und: Rechtlich sei das kein Problem, „solange und soweit die Beamten des Ministeriums diese Vorlagen Dritter umfassend eigenständig überprüfen und der politischen Hausleitung als tauglichen Vorschlag empfehlen können.“

    Grauzone zwischen Beratung und Interessenvertretung

    Filges geht es um „Komplettauslagerung ministerieller Tätigkeit auf externe Dritte“. Was Gesetzgebungsoutsourcing laut Filges nicht ist:
    • (a) Lobbying, bei dem externe Interessenvertreter in Stellungnahmen zu einem Entwurf abgeben, die dann einfließen – hier nennt Filges aber nicht die ebenfalls gängige Praxis, dass Interessengruppen schon vorab ganze Textpassagen beisteuern; 
    • (b) die vorübergehende Beschäftigung externer Berater zwecks Mithilfe an der Gesetzgebung im Ministerium selbst und 
    • (c) Beratung durch unparteiliche, unabhängige Sachverständige – wobei Filges realistisch sagt,
    „in der Praxis lässt sich die Trennung von Sachverständigen, Interessenvertretern und Betroffenen jedoch kaum durchhalten. (…) Der Interessenvertreter kann auch derjenige sein, der den meisten Sachverstand aufweist, also sachverständiger Interessenvertreter ist. Auch wenn die Grenzen zwischen diesen Personen fließend sind, ist allen doch gemeinsam, dass sie lediglich an der Entscheidungsvorbereitung für einen bereits vorhandenen Gesetzentwurf teilnehmen, nicht aber an der Entscheidungsfindung selbst. Freilich sind auch hier die Grenzen zwischen einer entscheidungsunabhängigen, einer entscheidungspräformierenden und einer faktisch entscheidungsersetzenden Beratung fließend. Aber sachverständige Beratung setzt gleichwohl in der Regel einen bereits durch politischen Gestaltungswillen geschaffenen Ministeriumsentwurf voraus, sieht man einmal von der Vorfeldberatung ab, ob ein Regelungsbedarf besteht.“
    Beim Gesetzgebungsoutsourcing, so Filges, „findet kein sachverständiger Diskurs mit dem Ministerium über die Sachangemessenheit eines Hausentwurfes statt. Vielmehr wird die Erstellung eines Ministeriumsentwurfes aus der Hand gegeben und auf Dritte oder eine Anwaltskanzlei delegiert.“

    Er bemerkt, dass das Misstrauen der Öffentlichkeit auch dadurch begründet ist, dass solche Fälle bisher meist post factum publik wurden. Da liege dann Zweifel nahe, ob der Auftrag mit einem politischen Gestaltungswillen versehen war, also neben dem Regelungsgegenstand Ziel und Inhalte hinreichend bestimmte oder ob der Anwaltskanzlei ein Blankoauftrag nach dem Motto „denkt euch mal was aus“ erteilt wurde.

    Sachlich und personell überforderte Ministerien

    Die Ministerien brauchen Hilfe, zeigt sich Filges überzeugt. Die Beamten hätten oft Anderes und Besseres zu tun, und seien oft in der Sache überfordert. „Die Fachministerien sind aufgrund der Komplexität der Regelungsmaterie nicht mehr in der Lage, mit ihren eigenen personellen Ressourcen in angemessener Zeit auf neu auftauchende Probleme zu reagieren. Der Grund hierfür liegt nicht in dem verbreiteten Vorurteil, den Beamten fehle es an der nötigen Motivation.“ Er nennt das Justizministerium als Beispiel: 513 Beschäftigte, davon etwa 100 Juristen, seien einfach nicht genug für hoch komplexe Regelungsmaterien.  Eine flexible Personalaufstockung sei in der Regel nicht praktikabel. Da sei es „wirtschaftlicher, punktuell zusätzlich externe Fachkenntnisse hinzuzuziehen, als hierfür dauerhaft Personal vorzuhalten“, zitiert Filges die Bundesregierung.

    Wirtschaftlich mag das begründet sein. Der Hase im Pfeffer liegt allerdings in der Gestaltungsmacht eines Beraters, der den gesamten Entwurf schreiben darf. „Verhandelt wird, was auf dem Tisch liegt“, heißt es. Filges meint:
    Wer einen Entwurf erarbeitet, bestimmt damit faktisch den Rahmen der sich anschließenden Entscheidungsfindung. Die Diskussion dreht sich um den Entwurf. Wozu der Entwurf schweigt, droht in Vergessenheit zu geraten, wenn nicht das Verschwiegene gerade im Fokus einer Interessengruppe steht. Ein überzeugend daherkommender Entwurf führt leicht dazu, dass vorschnell nur noch über Formulierungsdetails gestritten wird und taugliche Alternativen aus dem Blickfeld geraten. Die Federführung bei einem Entwurf kann daher schnell zur Machtfrage werden. Wer schreibt, der bleibt.“

    Sicher, die Beamten und die politische Spitze eines Ressorts müssen prüfen, was sie von ihren Beratern erhalten. Dabei haben sie das wohlverstandene Eigeninteresse, nur einen Entwurf auf den Weg zu bringen, der handwerklich solide ist und das Haus nicht blamiert. Trotzdem: „Die Einhaltung dieser Prüfpflicht ist freilich für Außenstehende nicht wirklich kontrollierbar und dürfte je mehr Misstrauen hervorrufen, desto weniger der spätere Regierungsentwurf vom Ursprungsentwurf der Anwaltskanzlei abweicht“, sagt Filges.

    Der Vorteil der Anwälte

    Er interessiert sich nun für Gesetzgebungsoutsourcing als Aufgabe für Rechtsanwälte. Er weist aber  darauf hin, dass dies auch ein neues Berufsfeld für andere Beratungsunternehmen sei, insbesondere im komplexen Umweltrecht mit seiner Verzahnung aus naturwissenschaftlichen Kenntnissen einerseits und entsprechenden Rechtskenntnissen andererseits.

    In jedem Fall sieht er Anwälte für die Aufgabe prädestiniert – nicht nur als Spezialisten für Norm- und Formfragen, sondern als Experten, die die Materie beherrschen. Und anwaltliche Beraterteams bestünden aus Profis für kurzfristig übernommene und eilige Beratungsaufgaben. Sie seien schnell, flexibel, effektiv.
    „Sie werden nicht hinzugezogen, weil sie die Gesetzgebungstechnik besser beherrschen würden als Ministerialbeamte, sondern weil sie aus langjähriger Befassung mit betroffenen Mandanten die materiellen Probleme der Rechtsmaterie besser kennen als es ein vom Schreibtisch – theoretisch – agierender Ministerialbeamter könnte. Gesetzgebungstechnik – also wie ein Rechtsbefehl technisch sauber formuliert wird – beherrschen die Mitarbeiter in  Gesetzgebungsministerien in der Regel besser als Rechtsanwälte, da sie mit dieser Materie täglich vertraut sind. Die Defizite der Ministerialverwaltung liegen daher zumeist im materiellen Recht, weil die Ministerialbeamten nicht mit den konkreten Auswirkungen eines Gesetzes oder einer Gesetzesänderung befasst sind. Sie sind eher Theoretiker (oder waren mal in früheren Zeiten Richter) und kriegen Probleme allenfalls dann mit, wenn Betroffene konkrete Eingaben oder Petitionen an sie richten. Der Rechtsanwalt hingegen ist tagtäglich mit den konkreten Rechtsproblemen von Mandanten beschäftigt, die ein bestimmtes Gesetz hervorruft. Er ist daher auch in der Lage, die Probleme zu beschreiben und in eine gesetzgeberische Lösung zu überführen.“
    Interessenkonflikte und Transparenz als Lösung

    Des Pudels Kern: Interessenkonflikte. Filges mogelt sich um die Frage nicht herum. Er benennt das Problem, dass das Gemeinwohl möglicherweise beeinträchtigt wird, weil die Anwälte die Interessen ihrer Stammmandanten aus Industrie und Wirtschaft im Kopf haben könnten. Filges meint aber, diese Erfahrung mit anderen Klienten sei ja nun der wesentliche Grund, weshalb Kanzleien hinzugezogen würden. Das sei zudem nur ein „abstrakt-genereller Rollenkonflikt“. Solange sich das Ministerium gerade mit einem anderen Kanzleimandanten im Rechtsstreit befinde, liege eine Interessenkollision nicht vor. „Der gesetzgebende Anwalt nimmt ein anderes Mandat wahr als der konventionell beratende Anwalt.“

    Immerhin räumt Filges ein: „Die Gefahr einer Abwägung der Interessen der dauerhaft beratenen Mandanten gegenüber den Interessen der zum konkreten Gesetzesvorhaben einmalig beratenen hoheitlichen Gewalt lässt sich nicht leugnen.“

    Die Lösung: größtmögliche Transparenz. Beispielsweise in Form einer  Offenlegungspflicht für die früheren einschlägigen Mandatsbeziehungen. Oder zumindest, ohne Nennung von Mandantennamen, eine Offenlegung, wie viele Beratungs- und Prozessmandate mit ähnlicher Rechtsmaterie sie in einem bestimmten Zeitraum vor Auftragserteilung (beispielsweise fünf Jahre) bearbeitet hat. 
     „Die Beauftragung von Anwaltskanzleien zur Gesetzesvorbereitung muss öffentlich gemacht werden; Geheimnistuerei ist hier fehl am Platz. Dabei sind auch der Gegenstand und der Umfang des ministeriellen Auftrages anzugeben, damit die fachinteressierte Öffentlichkeit kritisch überprüfen kann, ob die politischen Vorgaben eingehalten wurden oder ob nicht doch an einigen entscheidenden Stellen die Weichen anders gestellt wurden. Damit ist zugleich auch gesagt, dass die politische Zielvorgabe eines Regelungsentwurfes zwingend aus der Politik, also hier aus dem Ministerium kommen muss. Die Anwaltskanzleien werden als Sachverständige mit einem bestimmten Auftrag herangezogen. Sie können und dürfen deshalb nicht den politischen Gestaltungswillen selbst ausüben. Nur bei einer politischen Zielvorgabe kann das Ministerium den Fremdentwurf daraufhin überprüfen, ob diese eingehalten wurde.“
    Eine Offenlegung der Honorare findet Filges durchaus „heikel“ mit Bezug auf die Wahrung von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen.  Allerdings meint er, dass es nicht wettbewerbsschädlich sei, wenn die Gesamthonorare veröffentlicht würden – daraus lasse sich ja praktisch nichts über Einzelleistungen und sensible Betriebs- und Geschäftsdetails ablesen. Seine diplomatisch formulierte „Frage, ob das Transparenzgebot nicht dazu führen sollte, die Beauftragung externer Dritter von ihrem Einverständnis zur Publikation des Gesamthonorars abhängig zu machen“, darf man als Plädoyer dafür verstehen.

    Wer die Decke des Schweigens über die „finanziellen  Vorteile“ breitet, sorgt „im politischen wie rechtspolitischen Raum immer wieder [für] Misstrauen in die Objektivität und Unabhängigkeit der Bedachten, mögen die Mutmaßungen auch noch so unberechtigt sein.“

    Fazit

    Alles in allem ein bedachter, für die BRAK selbstkritischer und überraschend ehrlicher Aufsatz. Zentrale Botschaft an die Anwaltskanzleien und den Rest der Beraterszene: Gesetzgebungsoutsourcing lässt sich als Geschäftsfeld nur entwickeln, wenn man mehr politische Akzeptanz herstellt. Und das geht nur mit Transparenz und ein paar anderen Spielregeln sowie Sensibilität für legitime Kritik.

    Fakt ist allerdings auch, dass Anwaltskanzleien, die regelmäßig für die Regierung arbeiten, aufgrund ihrer Kontakte auch als Lobbyisten für Unternehmen und Verbände immer attraktiver werden. Kein Wunder, dass andere Lobbyberater - etwa Kommunikationsagenturen und Politikberatungsgesellschaften - diese Konkurrenz sehr kritisch sehen. Und befürchten, dass sich die Anwälte mit Berufung aufs Anwaltsgeheimnis den Transparenzpflichten entziehen, wie es beim EU-Lobbyistenregister geschehen ist und von der Deutschen Gesellschaft für Politikberatung (degepol) sowie zahlreichen Watchdog-Organisationen beklagt wurde.


    Leider ist die öffentliche Debatte über das Thema inzwischen versandet. Roland Schimmel, Professor an der FH Frankfurt am Main, hat das jüngst in der Legal Tribune bedauert, 
    "weil ein paar Fragen offenbleiben, die anwaltliche Standesvertreter und leitende Ministerialbeamte in eigener Sache nicht beantworten können:
    • Gehören die wenigen einschlägigen Regelungen tatsächlich in die Geschäftsordnungen oberster Bundesorgane oder ins Standesrecht der Rechtsanwälte?
    • Ist der Bundesrechnungshof das einzige geeignete Kontrollgremium?
    • Sind Schnelligkeit des Gesetzgebungsverfahrens und Kostenoptimierung Merkmale guter Gesetzgebung?
    • Ist die Grenze zum unerwünschten Lobbyismus wirklich so trennscharf zu ziehen?
    Auch wenn die Empörung mittlerweile verflogen ist, bleibt ein schaler Nachgeschmack. Die Vorstellung, dass die Rechtswissenschaftler der Zukunft die Motive des Gesetzgebers aus den Akten eines Anwaltsbüros rekonstruieren werden müssen, ist von der Idee eines demokratischen und also transparenten Gesetzgebungsverfahrens recht weit entfernt."
    Schimmel bohrt in der richtigen Wunde.



    SPD-Initiative zum Outsourcing


    Die "Netzwerker" der SPD-Bundestagsfraktion haben im Dezember 2010 einen Antrag "Mehr Transparenz wagen – Lobbyismus einen Rahmen geben", der sich auch auf das Gesetzgebungsoutsourcing bezieht. In einem "Gesetz über die Vertretung von Interessen gegenüber dem Deutschen Bundestag und den Bundesbehörden (IntVertG)" sollte neben einem Verhaltenskodex für Minister, einem "Transparenzvorbehalt" in den Geschäftsordnungen von Parlament und Regierung und einem Lobbyistenregister auch der Einsatz externer Berater bei Bundesministerien geregelt werden. Dabei beziehen sich die Sozialdemokraten auch auf Empfehlungen des Bundesrechnungshofes vom 25. März 2008.

    "Wichtiger und benötigter externer Sachverstand" dürfe nicht verloren gehen. "Insbesondere Bereiche, in denen komplexe technische, rechtliche oder wirtschaftliche Rahmenbedingungen für die Arbeit der Bundesministerien zu beachten sind, erfordern Fachwissen, das für die sachgerechte Erfüllung spezifischer Aufgaben unabdingbar ist", heißt es. Die Netzwerker fordern jedoch:
    • regelmäßige öffentliche Debatten im Bundestag über die Berichte der Bundesregierung über den Einsatz externer Personen in der Bundesverwaltung;
    • Veröffentlichung der Berichte im Internet;
    • analog zu einer EP-Initiative jedem Gesetzentwurf eine „legislative Fußspur“ beizufügen, d.h. Angaben, "ob und wenn ja welche externen Personen einen signifikanten Beitrag bei der Ausarbeitung des Gesetzentwurfs geleistet haben";
    • die Kontrolle durch den Haushaltsausschuss zu sichern;
    • dass diese Funktionen nicht von externen Beschäftigten wahrgenommen werden:
      • federführende Formulierung von Gesetzesentwürfen und anderen Rechtsetzungsakten,
      • leitende Funktionen und Funktionen in Leitungsbereichen des jeweiligen Bundesministeriums,
      • Aufsicht über die entsendende Stelle,
      • Vergabe öffentlicher Aufträge und
      • Funktionen, die konkrete Geschäftsinteressen der entsendenden Stelle berühren;
    • der Status als externer Beschäftigter ausnahmslos bei allen dienstlichen Innen- und Außenkontakten deutlich wird,
    • zu begründen und zu dokumentieren ist, warum einWissenstransfer notwendig ist und welche konkreten Fachkenntnisse benötigt werden,
    • die Auswahl von externen Beschäftigten offen gestaltet wird, indem der geplante Einsatz in angemessenerWeise bekannt gemacht wird und das Bundesministerium die fachliche Eignung und den potentiellen Beitrag für einen Wissenstransfer festzustellen hat;
    • ein Einsatz über mehr als sechs Monate Dauer die Ausnahme bleibt.
    Es bleibt zu wünschen, dass 2011 mehr über das Thema ernsthaft gesprochen wird. Einige neue Spielregeln sind nötig.

    Literaturhinweise

      Mittwoch, 19. Januar 2011

      Politikagentur J+K inspiriert wohl TV-Atomschocker "Restrisiko"

      Ähnlichkeiten sind rein zufällig: Drehbuchautoren sammelten Stoff für die fiktive Beratungsfirma eines Atomenergiekonzerns – ein paar Dinge erinnern an das reale Unternehmen Johanssen + Kretschmer 


      Sat1 hat gestern den TV-Film "Restrisiko" ausgestrahlt. Zwei Millionen Euro hat der Streifen gekostet, rund zwei Millionen Zuschauer sahen ihn. Ein außerordentlich aufwändiger Film (u.a. gedreht im österreichischen AKW Zwentendorf, das nie ans Netz ging) und für einen Privatsender ein hochpolitisches Signal.

      Über die Story über den GAU in einem fiktiven Atomkraftwerk "Oldenbüttel" bei Hamburg  ließe sich vieles sagen. Bei den Politik-Details mussten sich stellenweise die Haare sträuben – seit wann sind parlamentarische Untersuchungsausschüsse in der Lage, über Laufzeiten und Betriebsgenehmigungen von Atomkraftwerken zu entscheiden?

      Amüsant für Kenner dagegen die Figur des Kommunikationsberaters und Lobbyisten Steffen Strathmann, der von Matthias Koeberlin gespielt wird. Der Schauspieler selbst sagt auf der Sat1-Website zum Film:
      "Ich hoffe, wir halten mit diesem Film die kritische Auseinandersetzung mit dem Thema Atomkraft am Leben, auch wenn das für einen Film ein übergroßer Anspruch ist. Vielleicht wird ein Interesse geweckt und ein Szenario aufgezeigt, das es unseren Regierenden schwerer und schwerer macht, mit fragwürdigen Entscheidungen durchzukommen."
      Der Typ Strathmann: ein zynischer Profi, der anfangs reichlich gelackt und unsympathisch daherkommt, aber mit der Zeit zum Sympathieträger wird und am Ende gegen den eigenen Kunden - den AKW-Betreiber - arbeitet; allerdings auch selbst verstrahlt wird und sterben muss. Ein unwahrscheinlicher Held und Märtyrer.

      Ähnlichkeiten sind ja bei Filmproduktionen immer "rein zufällig", aber mit etwas Phantasie darf man vermuten, dass für die Figur Strathmann Heiko Kretschmer von  Johanssen + Kretschmer Strategische Kommunikation, einer der führenden Public-Affairs-Agenturen in Berlin, Pate stand... (die Brille weg, den Bart etwas fülliger, die Frisur etwas anders – wenn man die Augen zusammenkneift, kann man sich das einreden) und das Unternehmen selbst ebenso.

      Die Figur Stratmann wird im Film eingeführt bei einer Bauerndemonstration vor einem Regierungsgebäude. Bauern kippen Milch auf die Straße, Kühe muhen, in Begleitung Stratmanns tritt eine Sprecherin des Landwirtschaftsministers vor die wütenden Landwirte mit einer offenbar guten Botschaft für die Bauern. Ein fröhlicher Verbandschef mit bayerischer Färbung bedankt sich mit einem Glas Milch in der Hand bei Strathmann: "Jo, der Herr Strathmann. Vielen herzlichen Dank für die Lobby. Ich mein natürlich die Überzeugungsarbeit, die Sie geleistet haben Darauf trinken wir." Strathmann: "Ich bin auch wirklich stolz darauf, dass ich die Regierungskommission vom Wert einer Extraportion Milch überzeugen konnte."

      Das war offenbar eine bewusst gewählte Reminiszenz an die von ähnlichen Bildern geprägte "Faire Milch"-Kampagne des Bundesverbands der Deutschen Milchviehhalter (BDM) 2009, die die Agentur Johanssen + Kretschmer begleitete. Ein cleverer Schachzug und Paradebeispiel für innovative PA-Beratung war damals die Bildung einer Aufsehen erregenden Koalition zwischen der Milchlobby und NGOs wie dem BUND, dem Deutschen Tierschutzbund, Germanwatch und Oxfam.
      Der Name der fiktiven Kommunikationsberatung "Morgenthal + Bremer" wirkt sprachlich nicht weit entfernt von "Johanssen + Kretschmer". Die Szenen im modern gestalteten Eingangsbereich eines Hochhauses und im Agenturbüro wirken ebenfalls vertraut und erinnern an die J+K-Büros im Beisheim-Center am Potsdamer Platz... und selbst das blau-grüne Logo "M+B" vermittelt Assoziationen zum Vorbild "J+K".

      Morgenthal + Bremer arbeitet für einen Energiekonzern und, so wird angedeutet, für den "Verband für Kernenergie" in Berlin. In der Wirklichkeit hat Johanssen + Kretschmer wichtige Agenturkunden aus dem (auch nuklearen) Energiesektor.

      "Wie berät man kommunikativ eine Branche, die von Politikern, Verbraucherschützern und ihren Kunden massiv angegriffen wird?" ist die Ausgangsfrage einer J+K-Selbstbeschreibung in der Kampagnendatenbank PR Report, wo dargelegt wird, wie J+K für den Verband der Elektrizitätswirtschaft (VDEW, seit 2007 BDEW) ein Issues-Management-System mit täglichen Berichten zur Medienagenda, Medienresonanzanalysen und Datenbankfunktionen entwickelte.

      Das computergestützte Monitoring setzt der Film "Restrisiko" in Szene: Beim "Verband für Kernenergie" durchsuchen in der Nacht zahlreiche Computer automatisch die Pressedatenbanken nach Medienberichten über Störfälle.

      Undercover darf die AKW-Ingenieurin dank Berater Strathmann später die Datenbanken in seiner Firma "Morgenthal + Bremer" nutzen, um an behördeninterne Unterlagen zu kommen. "Damit bekommst du alles, vom Latte Macchiato bis zum Protokoll der letzten Kabinettssitzung im Kanzleramt", sagt Strathmann, als er der gegen den eigenen Arbeitgeber ermittelnden Ingenieurin die Karte mit dem Zugangscode für die Datenbank übergibt.


      Im Film sind die PR-Leute recht fleißig, als die ersten Krisen kommen. Strathmann konzipiert nach dem ersten Störfall (ein Trafobrand wie beim AKW Krümmel) eine Imagekampagne mit Plakat-Testimonials der Mitarbeiter des AKW, die auf einer von Strathmann moderierten Pressekonferenz im Hamburger Hotel Atlantic präsentiert wird.  (Abbildung links: Filmausschnitt).


      Auch in der realen Kampagne bekannten sich in Anzeigen drei AKW-Mitarbeiter aus Biblis, Isar und Philippsburg zu den Sicherheitsstandards und menschelten in ihren Testimonials (Abbildung rechts, Quelle). 

      Die zur Print-Reihe gehörende Kampagnen-Microsite sicher.kernenergie.de (gehört zum weiter bestehenden Webauftritt http://www.kernenergie.de) ist im Internetarchiv WayBackMachine zu finden. "Es ist ein Versuch, sich zu dieser Energieform zu bekennen und deutlich zu machen, dass es eine sichere Form der Energiegewinnung ist - ohne zu provozieren", sagte Kretschmer damals dem Branchenblatt Horizont. Ein Artikel vom PR Report dazu steht auf der Homepage von J+K – für die Drehbuch-Rechercheure offenbar ein hilfreiches Fundstück.

      Nun, so viel Zufall war nie. Man wird schon nachdenklich. Der Wandel des Film-Beraters Strathmann zum Anti-Atom-Streiter ist so ein Grund zum Nachdenken. Auch er habe "seine Prinzipien", sagt er in einer Schlüsselszene. Statt die Machenschaften des Energiekonzerns zu vertuschen, hilft er der AKW-Mitarbeiterin beim Aufdecken des Skandals. Bei "Morgenthal + Bremer" fliegt er genauso auf wie die Ingenieurin, die er in die eigene Firma geschmuggelt hat. Er leitet die internen Dokumente, während schon Soldaten Gewehre auf ihn richten, online an die Presse weiter. Und weil er selbst ins verstrahlte Gebiet fährt, um die Protagonistin zu retten, wird er zum Strahlenopfer, spuckt blut – und am Filmende klemmen Frau und Kinder sein Foto an einen Baum, an dem schon viele Todesanzeigen hängen. Das Sprachrohr der Atomwirtschaft, ein Opfer unter vielen.

      Trotz der kruden Story: Reichlich Stoff für eine Diskussion über die professionelle Ethik eines Kommunikations- und Politikberaters. Das müsste dem Ethikbeauftragten der Deutschen Gesellschaft für Politikberatung (degepol) eigentlich gefallen. Sein Name ist übrigens Kretschmer.

      P.S.

      Übrigens: Heiko Kretschmer stellt ausdrücklich fest, dass weder die Autoren des Films, noch SAT 1 oder dritte Personen jemals Kontakt zur Agentur Johanssen + Kretschmer Strategische Kommunikation hatten. 

      Filmzitate 

      Szene Betriebsversammlung in der Kantine des Atomkraftwerks, Strathmann stellt sich den Mitarbeitern vor:
      "Ich habe enormen Respekt vor der Kernkraft. Sie ist effektiv. Sie ist lukrativ. Sie ist die einzige klimaneutrale Form der Energiegewinnung. Und jetzt kommt das Aber.
      Eine Wasserstoffexplosion, die einen Riss im Reaktordeckel verursacht hat. Ein defektes Sicherheitsventil. Die fehlerhafte Simulation des Reaktorsicherheitssystems. Und so weiter und so fort. Ein Trafobrand ist da nichtig, das mag sein. Er ist aber nur ein Teil einer ganzen Serie von Pannen, die sich hier in den letzten Jahren ereignet haben.
      Es tut mir Leid, das sagen zu müssen, aber durch Sie bekommt die Kernkraft ein mieses Image. Und wenn Sie Ihren Gegnern weiterhin so große Angriffsflächen bieten, dann kann es sein, dass Sie trotz verlängerter Laufzeit dauerhaft abgeschaltet werden.
      Gut, Sie werden sagen, dass dann der Strompreis explodiert. Aber das wird er nicht tun, wie wir alle wissen. Es ist auch völlig egal, ob Sie wie bisher eine Million Euro Gewinn pro Tag erwirtschaften oder ob es nach Abschluss der Nachrüstungsarbeiten zwei Millionen sind. Ihre Konzernleitung würde eine Verdopplung ihrer Gewinne vorziehen.
      Und deswegen bin ich hier. Mein Name ist Steffen Strathmann. Ich bin Kommunikationsberater."

      Sicherheitschefin Wernecke: "Kommunikationsberater, ist das eine nette Umschreibung für Lobbyist?"
      Strathmann: "Nette Umschreibungen sind eigentlich nicht ganz mein Stil. Ich denke, das habe ich gerade bewiesen."
      Wernecke: "Ich habe Ihren Namen noch nie gehört. Wie lange arbeiten Sie in der Kernkraft?"
      Strathmann: "Seit etwa zwölf Stunden."

      Szene im Atomkraftwerk. Eine Beamtin der Aufsichtsbehörde verlässt den Raum, Strathmann verabschiedet sich:
      "Bitte grüßen Sie den Ministerpräsidenten ganz herzlich von Herrn Morgenthal."
      AKW-Chef: "Wer ist Morgenthal?"
      Strathmann: "Das ist mein Chef. Den werden Sie aber nicht zu Gesicht bekommen."
      AKW-Chef: "Ach, was müssten wir denn anstellen, damit der Herr sich zu uns herablässt?"
      Strathmann: "Mit Ihrer Ölplattform den Golf von Mexiko verseuchen, zum Beispiel. Oder mit einer Giftgaswolke aus Ihrer Chemiefabrik einige Tausend Menschen in einem indischen Slum töten. Na sehen Sie, so gesehen ist es doch besser, dass mein Chef nicht hier ist."

      Szene im Büro der Sicherheitschefin Wernecke, die Zwangsurlaub nehmen muss:
      Wernecke: "Wenigstens habe ich eine Haltung. Ich verkauf mich nicht an den Meistbietenden."
      Strathmann: "Ach, so wie ich, meinst du. Keine Rechtsextremen, keine Päderasten, keine Befürworter von Gewalt. Auch ich hab' meine Prinzipien, Katja."

      Montag, 17. Januar 2011

      Oxford-Studie: Lobbykoalitionen und Themenkontext in Brüssel

      "Get there fastest with the mostest", kalauerte einst der konföderierte Bürgerkriegsgeneral Nathan Bedford Forrest (der, nach dem Filmheld Forrest Gump benannt wurde). Die Siegesformel des Kavalleristen ist auch für den Lobbyisten am Kampfplatz Brüssel nicht falsch.

      Wer frühzeitig mit einer großen Zahl von Mitstreitern ein politisches Thema besetzt, sichert sich überproportional Einfluss. Der Einfluss von Interessengruppen auf die Politik hängt von der relativen Stärke der beteiligten Interessengruppen und dem Themenumfeld ab. Je nach Stakeholder- und Themenkontext hat eine Lobby bessere oder schlechtere Chancen.

      Mit dem empirischen Beleg und Differenzierung tut sich die Wissenschaft allerdings schwer. Über einzelne Fallanalysen kommt sie meist nicht hinaus, und Einfluss ist ja auch nicht leicht zu messen.
      Eine neue Studie versucht es mit einem großen Wurf: Heike Klüver, Postdoc an der Universität Oxford, bringt 2.696 Eingaben von Interessengruppen und 56 Einzelthemen in einer Untersuchung unter. Ihr Interesse gilt der Politikformulierungsphase bei der EU-Kommission, die zu einem Gesetzentwurf führt. Mit quantitativer Textanalyse versucht sie dem diffusen Phänomen „Einfluss“ beizukommen und zu bewerten, wer beim Lobbying in dieser Phase gewonnen oder verloren hat – und warum.

      Die Ergebnisse der Studie sind als Bestätigung und Differenzierung der Praxiserfahrung erhellend:
      • Lobbying ist kein Spiel für „einsame Reiter“, sondern ein kollektive Anstrengung – egal, ob sich Interessengruppen formal zu Allianzen zusammenschließen, sich informell koordinieren oder überhaupt nicht miteinander sprechen. Was ihre Einflusschancen angeht, sitzen sie auf der hohen See der Politik im selben Boot – und die Gegenseite in einem anderen.
      • Zentral ist das Stärkeverhältnis: wie viele andere Interessengruppen auf der eigenen Seite stehen und wie viele auf der Gegenseite. Was auch immer das politische Thema, der Einfluss auf den Gesetzentwurf der EU-Kommission wächst kontinuierlich mit der relativen Stärke der Bündnisgenossen.
      • Aber: Wer nun glaubt, dass man nur kräftig trommeln und die Aufmerksamkeit für ein Thema steigern müsse, um mehr Bündnispartner auf seine Seite zu ziehen, kann sich gewaltig irren.
      • Denn, so die Statistik, das Trommeln für mehr Aufmerksamkeit eines Themas geht meist nur für die ohnehin größere und dominante Seite gut aus. 
      • Die empirische Analyse zeigt, dass die Interessengruppen auf der schwächeren Seite mit einer solchen Strategie tatsächlich ihre Chancen auf politischen Einfluss verringern. Sie fahren also besser damit, das Thema nicht stärker in die Öffentlichkeit und an die Spitze der politischen Agenda zu ziehen. „Dies hat wichtige Implikationen für die Lobbystrategien von Interessengruppen“, sagt Klüver.
      • Wie komplex ein Thema ist und wie stark sich darum gestritten wird, ist dagegen für den Einfluss einer Interessengruppe auf diese Phase des Gesetzgebungsprozesses ziemlich irrelevant.
      Kontext der Themen: Wichtiger Faktor für Lobbyisten

      Der Ausgangspunkt: Ein politisches Konfliktthema (Issue) hat bestimmte Eigenschaften:
      • Aufmerksamkeit und Prominenz eines Themas – wissenschaftlich als Salienz bezeichnet; hier geht es um die Frage, ob ein Thema eher sektorspezifisch und „technischer“ Natur ist und daher nur von wenigen Experten beachtet wird, oder ob sich sehr viele Stakeholder oder gar sektorübergreifend die breite Öffentlichkeit dafür interessieren;
      • Intensität des Konflikts – also wie stark darum politisch gestritten wird;
      • die Verstärkung durch Ereignisse, die einen Fokus auf das Thema bilden;
      • die Breite und Komplexität eines Themas, also der Schwierigkeitsgrad von Problemverständnis, Analyse und Lösungsmöglichkeiten; und
      • die Bildung und relative Größe von Koalitionen von Interessengruppen zu diesem Thema.
      Klüver betont, dass Lobbying ein komplexer kollektiver Prozess ist. Wer sich also nur einzelne Lobbygruppen und deren Einfluss ansieht, bemerkt möglicherweise den Wald vor lauter Bäumen nicht. 

      Erfolgreiche Lobbyarbeit ist meistens ein Gemeinschaftsprodukt, „einsame Reiter“ sind nicht die Norm. Politische Entscheider sehen sich fast immer einer Aufstellung von informell verbundenen Bündnissen für oder gegen bestimmte Positionen gegenüber. Und diese Gruppenbildung hängt vom spezifischen Themenzuschnitt ab.

      Für Klüver ist das Erfolgsrezept simpel. Wenn eine große Zahl von Interessengruppen für etwas eintrete und eine sehr kleine Zahl von Gruppen für das Gegenteil, würden die politischen Entscheider wahrscheinlich eher auf die größere Koalition hören. Der Einfluss sei daher umso größer, je mehr Interessengruppen sich hinter einer bestimmten Position sammelten. 

      Dabei komme es nicht darauf an, ob diese Gruppen formal zusammenarbeiteten, z.B. Informationen austauschten oder Strategien koordinierten – solange sie ein gemeinsames politisches Ziel haben. Klüver versteht also unter einer Lobbykoalition keinesfalls ein offizielles  und kooperativ gesteuertes Bündnis, sondern ordnet einfach alle Gruppen einer politischen Stoßrichtung unter ein Dach zu. Also ein zumindest virtuelles Lobby-Team.

      Entscheidend sei, so Klüver, nicht die absolute Zahl der beteiligten Gruppen, sondern die relative Stärke eines Bündnisses im Vergleich zur Stärke auf der Gegenseite. Ein Beispiel:
      Bei Thema 1 besteht das Lobbybündnis A aus 100 Interessengruppen, das Bündnis B aus 300. Bei Thema 2 stehen 10 Interessengruppen in einem Bündnis C zusammen und 30 in Bündnis D. Gemessen an der absoluten Größe sind die Lobbykoalitionen A und B stärker als C und D. Das besagt aber nicht viel, denn man muss auf das Thema achten: Bei Thema 1 vertritt A nur 25 Prozent, B dagegen 75 Prozent aller beim Thema aktiven Interessengruppen.  Bei Thema 2 ist es für C und D genauso. Die Bündnisse B und D haben aufgrund ihrer relativen Stärke einen Einflussvorteil.
      So kommt Klüver zur Hypothese (1): Je höher die relative Größe einer Lobbykoalition, desto größer ist die Wahrscheinlichkeit, dass ein Mitglied dieser Koalition den politischen Prozess beeinflussen kann.

      Zur Komplexität von Themenfeldern formuliert Klüver eine ebenso simple Hypothese (2): Je komplexer ein Thema ist, desto größer ist die Chance, dass eine Interessengruppe den politischen Prozess beeinflussen kann. Denn je schwieriger es sei, ein Problem zu verstehen und Lösungen zu durchdenken, desto eher öffneten sich politische Entscheider für das Expertenwissen verschiedener Interessengruppen.

      Die Salienz eines Themas – also Aufmerksamkeit und Prominenz – ist nach Klüver nicht konstant. Vielmehr hängt sie von der relativen Größe der Lobbykoalitionen ab – und natürlich von der Betriebsamkeit der Interessengruppen, Aufmerksamkeit für das Thema zu schaffen. Klüver geht davon aus, dass große Koalitionen besonders von höherer Salienz profitieren, da sich typischerweise mehr Interessengruppen der dominanten Koalition anschließen. Die Autorin schreibt als Hypothese (3): Je größer die Aufmerksamkeit für ein Thema, desto größer die Einflusschance einer Gruppe, wenn sie der größeren Lobbykoalition angehört. Und umgekehrt: Die Chance, politischen Einfluss auszuüben, sei kleiner, wenn eine Gruppe der kleineren Koalition beitritt.

      Wird nun besonders heftig um ein Thema gerungen, werden politische Entscheider mit großen Druck in unterschiedliche Richtungen gezogen. In beide Richtungen gibt es großen Gegenwind. So kommt Klüver zur Hypothese (4): Je größer der Konflikt bei einem Thema, desto geringer ist die Wahrscheinlichkeit, Einfluss zu nehmen.

      Die Untersuchung: Eingaben in Online-Konsultationen

      Die vier Hypothesen untersucht die Autorin nun mit Hilfe eines zunächst recht einfachen Vorher-Nachher-Vergleichs. Was hinten herauskommt (nämlich der Gesetzentwurf der EU-Kommission), wird mit den Präferenzen der Interessengruppen abgeglichen. 

      Der Vorher-Nachher-Ansatz ist umstritten, wie Klüver einräumt. Was zwischen „Vorher“ und „Nachher“ passiert, wird dabei nämlich nicht deutlich; ob Zufall oder andere Faktoren außer dem Lobbying der Interessengruppen eine Rolle spielen, weiß man nicht . Dass die Kommission sich den Vorlieben einer Lobby angenähert hat, muss nicht unbedingt am Lobbying liegen. Manchmal war es Einfluss, manchmal war es Glück. Klüver meint aber, wenn ein Kommissionsentwurf den Zielen stark entspreche, sei das ein Erfolg für die Interessengruppe, so oder so, und Erfolg sei plausiblerweise eher mit Einfluss als mit Glück zu erklären.

      Es bleibt das methodische Problem, wie man die konkreten politischen Positionen zu einem Thema erfasst, um die Veränderungen zu messen. Hier kommt nun eine quantitative Textanalyse zum Zuge.

      Häufig ermöglicht die Kommission eine achtwöchige Online-Konsultation. In der Regel wird ein Papier der Kommission publiziert, die Interessengruppen antworten darauf und stellen ihre Positionen in Dokumenten online ein. Die Autorin untersucht das Ausgangspapier, die eingereichten Papiere der Interessengruppen und stellt fest, ob und wie der Gesetzentwurf der Kommission Ähnlichkeit mit diesen aufweist.
      • Dafür benutzt sie ein Statistikprogramm, das auf den Namen „Wordfish“hört. Damit lässt sich die Statistik politischer Positionen aus Textdokumenten ziehen. Gezählt werden Begriffe und Phrasen. Gemessen wird die Häufigkeit, mit der bestimmte Phrasen auftauchen. Der Name des Programms ist ein Wortspiel mit dem französischen Wort „Poisson“ (=Fisch), weil es um die statistische Poisson-Verteilung geht.
      Klüver ist sich bewusst, dass die publizierten Konsultationspapiere der Interessengruppen durchaus strategisch eingesetzt werden und dass im Hintergrund andere Kanäle genutzt werden. Trotzdem, meint sie, seien die Papiere brauchbar, da sie nicht wesentlich von der tatsächlichen Position der Gruppen abwichen, die Konsultation einen frühen Zugang erlaube und sich viele Interessengruppen daran beteiligten. Zu vergleichen seien die Papiere auf jeden Fall: 92 Prozent der Begriffe, die die Kommission in ihren Texten verwende, tauchten auch in den Papieren der Interessengruppen auf.

      Die aufwändige Vorarbeit beim Kodieren und Zuordnen der Texte soll hier nicht weiter interessieren (Klüver beschreibt dies genau). Die aus der EU-Datenbank PreLex ausgewählten Themen stammen aus der „ersten Säule“ der EU-Politik (Gemeinschaftsmethode), sie beziehen sich ausschließlich auf EU-Richtlinien und Verordnungen sowie auf nach dem Mitentscheidungs- oder Beratungsverfahren basierende Rechtsakte zwischen den Jahren 2000 und 2008. Und natürlich sind nur solche Themen enthalten, bei denen es eine öffentliche Konsultation gab, sonst hätte die Autorin nicht den benötigten Zugriff auf die Dokumente. Von den schließlich 57 Gesetzentwürfen, die geeignet erschienen, sortierte Klüver allerdings die REACH-Chemikalienverordnung aus – dazu gab es nämlich 6000 Eingaben, und aus ökonomischen Gründen verzichtete die Autorin auf die Analyse.

      Zu den anderen 56 Entwürfen gab es immerhin noch 4.871 Eingaben. Die Hälfte verwarf die Autorin, konzentrierte sich ausschließlich auf die Eingaben von Verbänden (2.643) und Unternehmen (775), weil sie die aktivsten Lobbyakteure auf EU-Ebene seien und sich auch am häufigsten an Online-Konsultationen beteiligten. Kurzeingaben und Eingaben, die nicht in Englisch verfasst waren, landeten ebenfalls im Papierkorb. Diese Selektion mag nicht zufriedenstellend sein, aber praktisch nachvollziehbar ist das Vorgehen. Es blieben 2.696 Dokumente für die Analyse übrig.

      Die Operationalisierung der erklärenden Variablen ist auch für Nichtwissenschaftler interessant: 
      • Die relative Stärke von Lobbykoalitionen wird schlicht operationalisiert, indem die Autorin die Zahl der Interessengruppen „links“ und „rechts“ von der ursprünglichen Position der EU-Kommission durch die Gesamtzahl der beteiligten Gruppen teilt. 
      • Die Komplexität eines Themas wird durch drei Indikatoren ermittelt: die Wortzahl, die Zahl der im Gesetzentwurf benannten Erwägungsgründe und die Anzahl der Artikel des Entwurfs. 
      • Die Salienz eines Themas wird bemessen durch die Anzahl der Eingaben während der Online-Konsultation (denn je größer die Aufmerksamkeit für ein Thema, desto mehr Interessengruppen beteiligen sich). 
      • Die Konflikthaftigkeit eines Themas berechnet die Autorin so, dass die Zahl der Interessengruppen in der kleineren Lobbykoalition durch die Anzahl der Gruppen auf der Gegenseite geteilt wird. 
      • Schließlich gibt es noch „kontrollierende Variablen“, z.B. ob es sich um eine Novelle eines bestehenden EU-Rechtsakts handelte oder um etwas völlig Neues und welches Gesetzgebungsverfahren angewandt wurde. Zufallseffekte wurden ebenfalls berücksichtigt.
      Ergebnisse

      Was kam nun dabei heraus? Die Daten waren widerspenstig. Nach der Theorie sollten Komplexität und Konflikthaftigkeit eines politischen Themas erhebliche Auswirkung darauf haben, ob eine Interessengruppe Einfluss ausüben kann. Die Statistik aber verneint das – keine relevante Größe. Die Hypothesen 2 und 4 fanden keine Bestätigung.

      Hingegen ist die relative Stärke einer Lobbykoalition statistisch signifikant, der Zusammenhang positiv. Also ein gutes Ergebnis für Hypothese 1: Je größer eine Lobbykoalition vis-à-vis der Gegenseite, desto größer ist die Wahrscheinlichkeit, dass eine ihr angehörende Interessengruppe den Gesetzentwurf der EU-Kommission beeinflussen kann. Und: Verstärkt sich die relative Größe einer Lobbykoalition um einen Zähler (tritt ihr also eine Interessengruppe hinzu), erhöht sich die Einflusswahrscheinlichkeit im Durchschnitt um rund 4 Prozent. 

      In der Grafik (unten) stellt Klüver die Prognose dar, wie sich der Einfluss einer Interessengruppe gegenüber dem Wachstum einer Lobbykoalition verhält (wenn alle anderen Variablen konstant gehalten sind). Klar zu erkennen: Was auch immer das politische Thema, der Einfluss auf den Gesetzentwurf der EU-Kommission wächst kontinuierlich mit der relativen Stärke der Bündnisgenossen. 

      Beispiel: Wächst die relative Stärke der Lobbykoalition von 0 (Minimum) auf 25 Zähler, steigt die Einflusschance im Schnitt um 11 Prozent. Vergleicht man zwei Lobbykoalitionen A (relative Stärke 25) und C (50), ist die Wahrscheinlichkeit, Einfluss auszuüben, rund 19 Prozent höher für die Lobbies in Koalition A als für die in Koalition B. 

      Was nun die Salienz eines politischen Themas angeht, also die Aufmerksamkeit und Prominenz, bestätigt sich Klüvers Vermutung. Nach der Theorie soll mehr Salienz mehr Schwierigkeiten für den Einfluss kleinerer Lobbykoalitionen bedeuten und erleichterten Einfluss für große. Genau so ist es, sagt die Statistik. Wobei der Vorteil der großen Lobbykoalitionen mit zunehmender Aufmerksamkeit für ein politisches Thema verhältnismäßig geringer ausfällt als der Nachteil der kleinen Lobbykoalitionen.

      Klüvers Fazit:
      „Dies hat wichtige Implikationen für die Lobbystrategien von Interessengruppen: Eine Reihe von Autoren hat gezeigt, dass Interessengruppen bewusst die Salienz eines Politikthemas zu steigern versuchen, um zusätzliche Unterstützer zu gewinnen und damit ihre Chancen zu erhöhen, um das Ergebnis des politischen Entscheidungsprozesses zu beeinflussen. Die empirische Analyse belegt aber, dass sich diese Strategie nur für Interessengruppen lohnt, die – bei welchem Thema auch immer – der dominanten Lobbykoalition angehören. Interessengruppen auf der schwächeren Seite verringern damit tatsächlich ihre Chancen auf politischen Einfluss.
      An der Methodik ließe sich einiges kritisieren, aber es ist Klüvers Verdienst, eine quantitative, themen- und sektorübergreifende Untersuchung zum Lobby-Einfluss in Angriff genommen zu haben, wo meist nur Einzelfallstudien zu spezifischen Themen vorliegen. Die quantitative Textanalyse ist ein interessanter Ansatz, auch wenn das Instrument nur einen kleinen Ausschnitt des Lobbygeschehens unter das Mikroskop der Wissenschaft bringt

      Klüver bestätigt relevante Erfahrungen und Einsichten aus der Praxis – und unterstreicht den Wert, den politische Entscheider in Brüssel der Bündelung von Interessen und europäischen Mehrheitsbildung beimessen. 

      Die offenen Flanken der Komplexität und Konflikthaftigkeit von Themen, die in der Statistik scheinbar keine Rolle spielen, benennt sie selbst – und weiß auch, dass gerade diese Faktoren nach der Anfangsphase des Gesetzgebungsprozesses eine zentrale Rolle spielen. Je komplexer und strittiger nämlich ein Thema ist, desto wahrscheinlicher ist, dass ein Gesetzentwurf der Kommission von Europäischem Parlament und dem Ministerrat intensiv debattiert, verhandelt und massiv verändert wird. Hier ergeben sich auch die größten Chancen für Lobbykoalitionen, die in der Anfangsphase unterlegen waren. 

      Klüver sagt richtig: In der umfassenden Analyse des gesamten Gesetzgebungsprozesses liegen für die Forschung mit der von ihr gewählten Methode noch einige Potenziale.

      Quelle
      Klüver, H. (2010, 6. Dezember). Lobbying and the issue context: A quantitative analysis of interest group infuence in the European Union. Paper für die Konferenz Quantifying Europe: Pitfalls and Challenges of Data Generation Processes, Mannheim, 13-14. Dezember 2010. Online auf http://www.heike-kluever.com/downloads/Kluever_Lobbying_and_the_issue_context.pdf

      Samstag, 15. Januar 2011

      Facebook entdeckt die Lobbyarbeit

      Facebook bekommt allmählich politische Probleme. Nicht nur in Europa, sondern zu Hause in Amerika. Wie USA Today berichtet, baut Facebook daher seine Repräsentanz in Washington aus und investiert mehr in seine Politik- und Regulierungsabteilungen ("Facebook changes its lobbying status in Washington").

      Es wiederholt sich ein altes Muster: High-Tech-Firmen erkennen oft erst relativ spät, dass sie sich mit den politischen Rahmenbedingungen auseinandersetzen müssen. Microsoft und später Google lieferten sich juristische Kämpfe mit dem Staat, bevor sie proaktiv in Lobbyarbeit und politische Öffentlichkeitsarbeit investierten und Public Affairs-Strategien entwickelten. Facebook sieht sich nun gezwungen, es ihnen gleichzutun – wobei die Firma die strategischen Fehler von Microsoft, Google & Co vermeiden will.

      Auch in den USA steigt die Politik massiv in die Regulierung von Verbraucher- und Datenschutz, Internet-Governance, Netzneutralität und andere ordnungspolitische Themen für die IT-Märkte ein, und das ist für die jungen Milliarden-Dollar-Firmen der Social-Media-Branche sowohl Chance als auch Bedrohung.

      Facebook plant möglicherweise schon für 2012 den Börsengang. Die aberwitzigen Milliardensummen, die das Unternehmen wert sein könnte, beherrschten in den letzten Tagen die Schlagzeilen. Dabei wird für Investoren aber mit entscheidend sein, wie das regulatorische Umfeld der Zukunft aussieht, um das Facebook-Geschäftsmodell weiterzubetreiben und auszubauen. Hier besteht erhebliche Unsicherheit.

      Sowohl der Kongress, das Wirtschaftsministerium als auch die Regulierungsbehörde Federal Trade Commission (FTC) planen neue Vorschriften für den Verbraucher- und Datenschutz (z.B. "Do-not-track"-Gesetzgebung zur Begrenzung des Handels mit den Datenspuren der Kunden). Die Börsenaufsicht Securities and Exchange Commission (SEC) beobachtet derweil kritisch den Handel mit Wertpapieren der IT-Unternehmen.

      Das Facebook-Büro in Washington

      USA Today stellt fest, dass Facebook-Gründer Mark Zuckerberg eine politische "Charmeoffensive" gestartet hat und zugleich das Washingtoner Büro ausbaut. Jüngst wurde der siebte Mitarbeiter in der Repräsentanz eingestellt, das Büro sucht einen weiteren Politikexperten und wird im April ein neues Domizil mit 740 qm Bürofläche beziehen.

      Facebook ist jetzt sieben Jahre alt. Das schlechte Vorbild Microsoft, das die Politik zu lange ignorierte, hat Facebook dazu gebracht, schon relativ früh in die politischen Beziehungen zu investieren.

      Ein Büro in Washington unterhält Facebook seit 2007. Die ersten anderthalb Jahre bestandt die Besatzung nur aus einem einzigen Lobbyisten, Adam Conner, mit Anfang zwanzig nicht gerade ein Politikveteran. Die höherrangigen Lobbyaktivitäten wurden vom Datenschutzbeauftragten (Chief Privacy Officer) Chris Kelly in der Unternehmenszentrale erledigt, der sich 2010 allerdings für den Wahlkampf in Kalifornien beurlauben ließ: Kelly wollte Justizminister (Attorney General) werden, unterlag allerdings schon in den Vorwahlen der Demokratischen Partei.

      Geleitet wird die Repräsentanz heute von Marne Levine, Vice President of Global Public Policy. Sie kam im vergangenen Juni zu Facebook und war zuvor Mitarbeiterin bei Obamas Wirtschaftsberater Larry Summers.

      "Wir müssen hier präsent sein und uns definieren, bevor es jemand anderes tut", zitiert das Blatt Facebook-Mitarbeiter Tim Sparapani, der bis 2009 Datenschutzexperte bei der Bürgerrechtsorganisation American Civil Liberties Union (ACLU) war. "Es ist klar, dass wir Teil des neuen Denkens in Washington sein müssen, und zwar möglichst früh im Reifeprozess des Unternehmens."

      Bezüglich der neuen Regulierungsideen hält sich das Unternehmen noch bedeckt."Wir mussten uns bisher noch nicht eindeutig für oder gegen etwas positionieren", wird Sparapani zitiert. Die meisten Gesetzentwürfe seien "noch nicht reif". "Wir sind hier, um unsere Ansichten zu teilen, um langfristige kritische Fragen zu klären und zu informieren." Klar sei nur, dass die Politiker und Beamten durchaus mit der Facebook-Technologie vertraut sind, sie verstehen und sich dafür sehr interessieren.

      Für Sparapani selbst interessierten sich die Medien auch schon. Die Washington Post widmete dieser Personalie 2009 einen Artikel ("Facebook Taps Privacy Hawk as Lobbyist").

      Facebook rekrutierte mit dem ACLU-Datenschützer einen Gegenspieler des Unternehmens. Sparapani, zehn Jahre älter als Facebook-Gründer Zuckerberg, war ein recht prominenter Kritiker der Firmenpolitik, ein "Champion der Privatsphäre der Verbraucher", so das Blatt; der Bürgerrechtler legte sich mit allen möglichen privaten und öffentlichen Unternehmen an, von Flughäfen bis zu Krankenhäusern. Dass er nach dem Seitenwechsel nun von NGOs und kritischen Politikern besonders beobachtet wird, ist Sparapani klar: "Ich war einer von ihnen – ich weiß, dass sie mir keinen Freifahrtschein ausstellen."

      Ein Kollege bestätigt das: "Wir werden Tim gegenüber hart sein". Sparapanis Stellung bei dem Internetunternehmen sei "ein Litmustest für Facebook. Er versteht das Geschäft des Datensammelns und ist darüber sehr besorgt. Mit seinem Hintergrund wird Tim sicher nicht ohne Gewissenskrise irgendwelche Techniken gutheißen, mit denen Facebook auf unfaire Weise Daten benutzt und offenlegt."

      Auch in den US-Einzelstaaten ist Facebook politisch aktiv. Als in Kalifornien ein Jugend- und Datenschutzgesetz für Social Media auf die Agenda kam, heuerte Facebook einen Lobbyisten an und half dabei, den Gesetzentwurf zu Fall zu bringen (USA Today, "Facebook lobbied to kill bill aimed at social media").

      Öffentlicher Druck steigt – Internetfirmen rüsten politisch auf

      Manche sehen Facebooks neues Interesse für Politik als Reaktion auf massiven Druck in Politik und Öffentlichkeit. "Sie haben gedacht, für sie bestehe keine Notwendigkeit von Lobbyarbeit", zitiert USA Today den Verbraucherschutzexperten Justin Brookmann von der NGO Center for Democracy & Technology (CDT). "Dann bekamen sie Ärger, wurden vor wütende Politiker gezerrt, und man drohte ihnen Klagen an".
       
      Auch andere Internetfirmen hätten ihre politische Präsenz in der US-Hauptstadt massiv verstärkt, so USA Today.

      Vor sechs Jahren hatte Google noch keinerlei Präsenz in Washington, heute beschäftigt die Firma in der US-Hauptstadt 25 Mitarbeiter. Das sind fast so viele wie im Microsoft-Büro (26), das 1998 eröffnete. 2010 gab Google laut Lobbyregister 4,03 Mio. Dollar für Lobbying aus, 2005 waren es nur 260.000 Dollar.

      Unter den IT-Unternehmen gab nur der Softwarekonzern Oracle mehr aus (5,1 Mio. Dollar). Die zehn größten IT-Firmen aus dem Silicon Valley erhöhten ihre Lobbyausgaben von 12,4 Mio. Dollar im Jahr 2005 auf 26,4 Mio. Dollar im Jahr 2009. Laut der öffentlichen Datenbank OpenSecrets.org der NGO Center for Responsive Politics sei der erfasste IT-Sektor 2010 mit rund 87 Mio. Dollar für Lobbyausgaben auf der US-Bundesebene inzwischen ein Lobbyriese. Allerdings seien diese Budgets immer noch deutlich kleiner als die der Pharma-, Elektro- und Finanzindustrie.

      Das Lobbyregister verrät, dass Facebook in den ersten neun Monaten des Jahres 2010 rund 221.000 Dollar für seine Hauptstadtrepräsentanz ausgab. Nicht viel, aber immerhin 30 Prozent mehr als im Vorjahreszeitraum 2009. Zum Vergleich: Google gab im ersten Dreivierteljahr 2010 fast 4 Mio. Dollar aus.

      Siehe dazu auch die PAM-Blogbeiträge: