Tabaklobby: Forscher legen BAT-Strategie in Mittelamerika offen

Die Zigarettenindustrie gilt weltweit als starke Lobby. Ihr Lobbying wissenschaftlich zu untersuchen, ist nicht einfach, aber zumindest für die Vergangenheit möglich: 13 Millionen Dokumente -- interne Protokolle, Vermerke, Strategiepapiere und Briefe von 1950 bis 2002 -- wurden in den 1990ern im Zuge der US-Gerichtsprozesse offengelegt. Die Datenbank Legacy Tobacco Documents Library ist eine Fundgrube für Forscher.

Zwei Gesundheitswissenschaftler aus York und London haben die Quellen genutzt, um die Lobbyarbeit von British American Tobacco (BAT) in Mittelamerika nachzuvollziehen. Im Fokus: Steuern und Zölle im Zuge der Handelsliberalisierung. Dem Konzern gelang es, für seine Fabriken erhebliche Vorteile gegen Wettbewerber (wie Philip Morris und andere Tabakfirmen) zu gewinnen. Zugleich baute BAT seine Firmenstrukturen um, um besonders von den Vorteilen des neuen Binnenmarktes zu profitieren. Die Autoren der Studie halten die Erkenntnisse auch für andere Weltregionen relevant: Zwischenstaatliche Organisationen sollten genau beobachten, wie transnationale Konzerne Handelsabkommen beeinflussten -- bei der Zigarettenindustrie etwa wegen der Umsetzung des WHO-Tabakrahmenabkommens.

Holden, C. & Lee, K. (2011). A major lobbying effort to change and unify the excise structure in six Central American countries: How British American Tobacco influenced tax and tariff rates in the Central American Common Market. Globalization and Health, 7(15): 7-15. Abgerufen von http://www.globalizationandhealth.com/content/7/1/15 [20.08.2011] (Open Access)

Neue Handelsabkommen sind für transnationale Unternehmen immer eine Herausforderung, Chance und Risiko zugleich. So musste BAT reagieren, als in Mittelamerika Initiativen zur Handelsliberalisierung und Schaffung einer Freihandelszone bzw. Binnenmarktes in den frühen 1990ern den politischen Trend bestimmten. Schon 1960 war der Zentralamerikanische gemeinsame Markt (Central American Common Market, CACM; spanisch Mercado Común Centroamericano, MCCA) geboren wurden. In den 1970ern und 1980ern war das Abkommen so gut wie tot, und Mittelamerikas Staaten versanken in Krisen und Bürgerkriegen. 1990-93 wurde die Idee reaktiviert, auch beeinflusst von den Fortschritten in Europa von der EG zur EU und dem später zur WTO führenden Fortentwicklung des Welthandelsabkommens GATT -- zwischenstaatliche Organisationen und Handelsblöcke sowie Liberalisierung entsprachen dem Zeitgeist. Mit dem Zentralamerikanischen Integrationssystem (SICA) erhofften sich die Staaten einen Bund, der sich politischen Zielen wie Frieden, Freiheit, Demokratie, Entwicklung und Schutz der Menschenrechte verschrieb, aber auch durch einen Binnenmarkt die Wirtschaftskraft stärken sollte.

Der CACM-Binnenmarkt war nun das Ziel der Staaten Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica und Panama. Da BAT in allen diesen Staaten Fabriken unterhielt (in Honduras und Nicaragua sogar als Monopolist) und als Inlandsproduzent den Markt dominierte, war es das Ziel, die Zölle auf Importzigaretten möglichst hoch zu schrauben – und zwar höher, als es in dem CACM-Handelsabkommen eigentlich vorgesehen war. Innerhalb des mittelamerikanischen Binnenmarktes sollten die Tabaksteuern harmonisiert werden. Diese Ziele wurden weitgehend erreicht.

Länderübergreifende Koordination: Wenn die Konzernzentrale sich über die Tochterfirmen ärgert
Ein Schlüssel zum Erfolg waren nicht nur ranghohe Kontakte zu den Regierungen der beteiligten Staaten, sondern vor allem länderübergreifende Koordination und Informationsaustausch zwischen den nationalen BAT-Büros.

Die Informationen liefen in der Regionalmanagement-Abteilung der Konzernzentrale zusammen, die dafür sorgte, dass die BAT-Büros einheitlich und mit abgestimmten Timing argumentierten: mit der Bedeutung für Arbeitsplätze und Steueraufkommen sowie mit den Zolleinnahmen (nicht zuletzt in ausländischer Währung, also US-Dollars). Lobbyiert wurde beim Sekretariat der CACM-Binnenmarktorganisation als auch national bei den Präsidenten, Ministern, Beamten und Parlamentariern sowie anderen Interessenverbänden in den sechs Staaten.

Die Public-Affairs-Verantwortlichen vereinbarten wöchentliche Aktualisierung per Rundschreiben in ihrer Gruppe. Die Länderbüros hatten der Zentrale und untereinander ständig Bericht über ihre Lobbykontakte und Gespräche zu erstatten, „selbst die kleinsten Hinweise“ sollten untereinander ausgestauscht werden. Die Ländermanager sollten sichergehen, dass ein „proaktives Vorgehen beim Lobbying“ und ein „positives Programm für jede Landesgesellschaft entwickelt“ werde.

Bisweilen ärgerte sich die Zentrale über nicht ausreichendes Monitoring und unbefriedigenden Informationsaustausch – etwa, wenn die Landesgesellschaften es dabei beließen, nur ein paar Zusammenfassungen von Presseartikeln zu übersenden. Das sei „inakzeptabel“. Die Public-Affairs-Verantwortlichen sollten doch bitte sichergehen, dass sie aktuelle Informationen aus erster Hand und engere Kontakte für effektives Lobbying hätten. Ein von der Londoner Zentrale bestellter Koordinator für die CACM-Staaten sollte das nun überwachen. (Siehe Protokoll im Faksimile: CACM Public Affairs Coordination Meeting in Chelwood, 7. Oktober 1992)

Die Tochterunternehmen sollten eng mit den Industrieverbänden ihrer Länder zusammenarbeiten, um Unterstützung für die BAT-Positionen zu sichern. Den Politikern sollten die Auswirkungen niedriger Einfuhrzölle und Billigimporte auf die örtliche Wirtschaft im Einzelnen dargelegt werden, möglichst mit Zahlen belegt. Die Zentrale verfügte „intensives Lobbyieren“ und „Priorität bei allen Gesprächen mit dem Staat“.

Den Politikern sollte verdeutlicht werden, dass die Steuern der heimischen Zigarettenindustrie „sicher und pünktlich“ gezahlt würden, das sei aber bei Zöllen keineswegs so. Die Firmen sollten auch auf das Beispiel der EG hinweisen, die seinerzeit einen gemeinsamen Außenzoll von 90% auf Importzigaretten hatte.  Die Folgen niedriger Weltmarktpreise und niedrigen Zöllen, so sollten die Lobbyisten argumentieren, könnten sein, das die inländische Produktion gänzlich unwirtschaftlich werde und weder beim Preis noch bei der Qualität dem internationalen Wettbewerb standhalten könne. Dann käme es zu Währungsabflüssen, Einbrüchen bei den Steuereinnahmen und erhebliche Jobverlusten nicht nur bei den Zigarettenfabriken und Tabakplantagen, sondern auch bei Zuliefer- und Servicebetrieben.

Wie es BAT passt: Protektionismus statt Freihandel, oder umgekehrt
Im Kern geht es hier um Protektionismus, um Schutzzölle für die heimischen Agrar- und Industriejobs. Eigentlich sollte das Handelsabkommen die Zölle weitgehend absenken, bei Importen auf pauschal 20 Prozent. BAT befürchtete, der Außenschutz  für die Inlandsproduktion von Zigaretten würde „effektiv halbiert“. Damit wäre der mittelamerikanische Markt auf einen Schlag sehr attraktiv für Hersteller aus Übersee. Also versuchte BAT die Politiker zu überzeugen, Importzigaretten auf eine Extraliste höher verzollter Produkte zu setzen. Statt der geplanten 20% Zoll sollten 60% gelten. 1993 steigerten die meisten – nicht alle – Staaten ihre nationalen Zölle, sie lagen bei 30-75%, 1996 galt dann ein gemeinsamer Tarif von 55%. (Übersichtstabelle)

Anders positionierte sich BAT bei Rohprodukten, die BAT für die eigene Zigarettenproduktion benötigte: Hier unterstützte BAT das Ziel des Abkommens, nur 5 Prozent Zoll zu erheben. Hier ging es z.B. um Filter, Zigarettenpapier, Geschmackszusätze und Verpackungen. Verschiedene Politiker wollten hier höhere Zölle – BAT versuchte sie davon abzubringen.

Bei der Steuerharmonisierung bremste BAT, um sich Zeit zu verschaffen, um die unterschiedlichen Besteuerungspraktiken zu beeinflussen. BAT wollte möglichst niedrige oder gar keine Steuerunterschiede, um den Vertrieb im gesamten Binnenmarkt zu erleichtern. Gegen eine Steuersenkung hatte BAT nichts, aber das war unwichtig. Allerdings: wie besteuert werden würde, war BAT sehr wichtig.

Hier ging es um steuerrechtliche Details: die Steuer sollte im gesamten Binnenmarkt prozentual auf den Einzelhandelspreis der Zigaretten und nicht auf den Preis "ab Fabrik" aufgeschlagen werden. Warum? Als Inlandshersteller wollte BAT unbedingt, dass Importzigaretten teurer sind. Bei diesen haben die größeren Transportkosten im Einzelhandelsverkaufspreis einen höheren Anteil. Wird die Steuer darauf aufgeschlagen, ist der gesamte Preis für die Packung höher. Für den Verbraucher sind das nur Kleinstbeträge, sie summieren sich aber und schaffen einen Wettbewerbsvorteil gegen Importeure.

Doppelstrategie: Arbeitsplätze schützen, um sie dann abzubauen
BAT verkaufte den Regierungen die hohen Außenzölle für Importzigaretten als notwendig, um die bestehenden Arbeitsplätze zu sichern. Kaum war der Binnenmarkt aber etabliert, strich der Konzern Hunderte von Stellen und verfügte Werksschließungen. Denn die Skaleneffekte des größeren Marktes machten es nun wirtschaftlicher, die Produktion zu zentralisieren und zu rationalisieren. Bis dahin hatten BAT-Fabriken nur im jeweiligen Land für den nationalen Markt produziert, denn Zölle und Steuern erschwerten den zwischenstaatlichen Handel. Die Idee war nun, nur noch ein bis zwei Fabriken für den gesamten Mehrstaaten-Binnenmarkt produzieren zu lassen.

Das entspricht  der Logik eines Binnenmarktes, wie die Autoren der Studie betonen. Sie weisen aber darauf hin, dass BAT zeitgleich die Regierungen mit dem Job-Argument lobbyierte und die Stellenstreichungen und Werkschließungen plante. Die Strategie „Außenschutz + Effizienzgewinne innen“ ist betriebswirtschaftlich konsistent. Politisch war das allerdings fragwürdig und hätte Proteste, Streiks, ein Wiedererstarken der Gewerkschaften und Unruhen unter den Arbeitern auslösen können. BAT wusste das und bereitete sorgfältig Krisenreaktionspläne wegen der „politischen Implikationen“ seiner Rationalisierungsprozesse vor, wie die Wissenschaftler anhand der Dokumente nachweisen können.

Was die Autoren im Prinzip sagen wollen, ist: BAT war groß im Heucheln. Was der Binnenmarkt für die Arbeitsplätze bedeuten würde, sagte das Unternehmen den Politikern nicht -- es hoffte darauf, dass die Folgen wirtschaftspolitisch akzeptiert würden. Stattdessen redete BAT nur über die Bedrohung von außen und erreichte eine wettbewerbsfeindliche Sonderbehandlung für seine Produkte.

Die Autoren sehen BAT auch „in keiner Weise“ als grundsätzlichen Befürworter der Freihandelsidee. Der Konzern unterstützte das Bemühen der Politiker um regionale Integration und Liberalisierung nicht aus Prinzip, sondern aus „rein instrumentellen“ Gründen. Da BAT in allen Staaten des CACM-Binnenmarktes selbst produzierte, musste sich der Konzern um neue Marktzugänge nicht sorgen; vielmehr ging es darum, die bereits dominante Position zu sichern und abzuschotten. Ausschlaggebend war die Rivalität mit Philip Morris, dem einzigen Konzern, der in der Region noch fest verankert war.

Die Autoren mahnen Handels- und Industriepolitiker, die regionale Wirtschaftsabkommen zwischen Staaten anstreben, aufmerksam die politischen Interventionen der Konzerne zu beobachten. Sie seien in der Lage, die Verhandlungen zu beeinflussen – in ihrem eigenen Interesse und weniger im Interesse der Mitgliedstaaten. Das habe Implikationen für die Gesundheitspolitik, etwa die Umsetzung der WHO-Tabakrahmenkonvention von 2005 (Framework Convention on Tobacco Control, FCTC). Wer den Gesundheitsschutz durchsetzen wolle, müsse sich mit den regionalen Strategien der Tabakunternehmen auseinandersetzen, mit denen sich diese Steuer-, Zoll- und sonstige Wettbewerbsvorteile verschafften, und dazu Gegenstrategien entwickeln.

Recherchetechnik
Interessant ist im Übrigen das Vorgehen der Autoren. Wie erwähnt, basiert die Forschung auf der amerikanischen Datenbank Legacy Tobacco Documents Library (LTD). Hier sind vorrangig US-Dokumente abgelegt, die Unterlagen ausländischer Tochterfirmen nicht. Allerdings kommt man so auch an die Korrespondenz zwischen dem Hauptquartier und den Konzerntöchtern heran. Die Autoren belegen ihre Quellen in ihrem Artikel mit Links, so dass man sich die eingescannten, z.T. als Text digitalisierten Vermerke, Protokolle von Meetings, Strategiepapiere usw. gleich ansehen kann.

Die Wissenschaftler holten sich per Suchmaske zunächst BAT-Unterlagen zum CACM-Binnenmarkt und ermittelten dann Querverweise zu anderen Dokumenten sowie weitere nützliche Suchbegriffe. Eine zentrale Frage ist dabei, wie man archivierte Firmendokumente überhaupt auswerten kann – wie man die Bedeutung einzelner Akten erfassen kann, welchen Zusammenhang sie mit anderen haben, wie man repräsentative Materialien auswählt und so weiter (siehe Methodik-Teil und Literaturverweise zur Methode). 

Bubble Chart: So wuchs die Zahl der EU-Rechtsakte. Und was man mit OpenData noch anstellen kann...

Blowin' bubbles: Eine dynamische Zeitleiste von 1960 bis 2011 zeigt hier sehr anschaulich, wie sich die Gesetzgebungstätigkeit der EU entwickelt hat. Die Blasen stehen für den Umfang der Rechtsakte in 19 Politikfeldern. Erstens kann man große und kleine Politikfelder klar unterscheiden -- und zweitens sehen, wann Politikfelder überhaupt erst auftauchten, und drittens, wann es wo einen richtigen Schub gab. Wofür ein EU-Politik-Lehrbuch Seiten braucht, das stellt die Grafik in einer halben Minute dar.

Zur interaktiven Zeitleiste: http://epdb.eu/eulegislation/?lang=DE

Entwickelt hat die Grafik Buhl & Rasmussen, eine IT- und Politikberatungsfirma in Kopenhagen. Man kennt sie schon von der Website "It's Your Parliament", wo sich das Abstimmungsverhalten aller EP-Abgeordneten recherchieren lässt. Buhl & Rasmussen spezialisieren sich auf einen der großen Trends in der Open-Government-Bewegung: Open Data. Dafür entwickeln sie Werkzeuge -- und zeigen, was man mit den Statistiken und Dokumenten alles machen kann.

Von Amts wegen werden zwar häufig Daten veröffentlicht, aber nicht immer in weiterverwertbaren, maschinenlesbaren Formaten. Manchmal sind die Amtsdaten zwar servicefreundlich strukturiert, aber dennoch nicht so, wie man es gerne hätte. Notwendig ist dann also eine Neuformatierung, Strukturierung, Analyse und Visualisierung, damit die Daten dem Bürger (oder Organisationen) etwas nützen. (Mehr zum Thema bei Vorträgen und Podien der Re:Publica in Berlin, April 2011, Track "re:open").

Wer die dänischen Tools für die EU-Gesetzgebungsanalysen einsetzen will, kann das leicht tun: Die Firma bietet hier gratis Tools für Recherche, Visualisierungen und andere Anwendungen an (API for European Union legislation), es gibt eine OpenDataCommons-Lizenz, ein Schlüssel muss per Email angefordert werden.

Die Datenbasis besteht aus den offiziellen EU-Datenbanken EUR-Lex (Gesetzblatt Official Journal), PreLex (Entscheidungsvorgänge zwischen den Organen) und OEIL (Europäisches Parlament), außerdem neben EP-Plenarprotokollen die Abstimmungsprotokolle des Rates. Nicht verwendet wurde das öffentliche Register des Rates, die interparlamentarische Austauschplattform IPEX, die Pressedatenbank Rapid, die Falldatenbank des EuGH. Eine vollständige Liste der EU-Datenbanken gibt es hier.

In "API for European Union legislation" steht API für "Application Programming Interface". Mit dieser Schnittstelle öffnen sich die von der EU bereitgestellten Daten, je nach ausgewählter Quelle. Das ist offenbar sehr flexibel zu nutzen. Die Anbieter präsentieren einige Beispiele auf ihrer Website. Sie betonen aber, ihre Software sei für individuelle Ansätze leicht zu nutzen. Die Beispiele zeigen einfache Anwendungen, die mit Programmen wie Google Chart oder IBM Many Eyes visualisiert wurden:

• Rechtsakte nach Urheber - eine Tortengrafik; 
• ein Säulendiagramm mit den Zahlen unterschiedlicher Typen von Rechtsakten; 
• eine Zeitleiste: nach Jahren geordnete Dokumente; 
• eine visualisierte Gruppierung von Dokumenten nach Verzeichnisnummer, wodurch sich eine Art interaktives Baumdiagramm ergibt; 
• eine Zeitleiste: die Zahl angenommener Rechtsakte in Kommission und Rat nach Jahren; 
• eine Begriffewolke (Word Cloud) mit den am häufigsten genutzten Wörter in den Titeln der Rechtsakte 2011; 
• ein Bubble-Chart auf der Basis der von den Generaldirektionen der Kommission verrantworteten Rechtsakten; 
• eine Karte nach den Stimmergebnissen im Rat.

Rot-Grün Inc.: Schröder im Board von TNK-BP mitverantwortlich für Umweltschäden in Sibirien?

Das TV-Magazin Panorama widmet sich wieder einmal den Seitenwechslern. "20 Prozent der rot-grünen Minister und Staatssekretäre wechselten die Seiten in Richtung Lobbyismus", rechnet Reporter Christoph Lütgert vor. "Nach Politik kommt der Profit", sagt er und nennt die Wirtschaftsengagements der einstigen Führungsriege "Rot-Grün Incorporated". Die Machart ist bekannt, dementsprechend enttäuscht fallen viele Medienkommentare aus. So meint taz-Chefreporter Peter Unfried bei Spiegel Online, der Film versuche Verstrickungen aufzudecken -- "und schwingt leider doch nur die Moralkeule". Die Attitüde nerve, der harte Newswert sei bescheiden." Korrekt, aber: Schröders Mitverantwortung im Ölkonzern TNK-BP und dessen Umweltprobleme sind ein Thema, das eine Diskussion wert ist.

Der Film zählt die bekannten Beispiele auf: Gerhard Schröder, Joschka Fischer, Otto Schily, Matthias Berninger, Birgit Fischer, Marianne Tritz. Ein Interview bekam er nur von Schily. Die anderen zeigten sich genervt und wehrten ab -- kein Wunder, gilt Lütgert doch als ebenso penetrant, unfair wie tendenziös. Über den bisweilen stark zur Selbstinszenierung neigenden Reportagestil lässt sich zweifellos streiten. "Lütgert, der Rächer der linken Liebeskranken", witzelt die Welt und kritisiert eine "allzu spekulative und reißerische Aufmachung". Lütgert inszenierte sich "wie eine Reporterversion von Columbo". Stellenweise sei die Reportage "Investigativ-Journalismus auf niedrigem Niveau".
 
Jenseits der Stilkritik und der Tatsache, dass Lütgert viel behauptet und wenig beweist: Interessant für die Seitenwechslerdebatte ist jedoch Lütgerts Spin auf den Umweltschutz.

Neben Joschka Fischers Aufgaben als Nachhaltigkeitsberater, etwa für BMW, steht im Fokus Gerhard Schröders Position als im Board of Directors des russisch-britischen Joint-Venture-Unternehmens TNK-BP. Der Altkanzler ist seit 2009 einer von drei "unabhängigen Direktoren", neben dem britischen Stahlmanager und Investor James Leng (Rio Tinto, Tata) und dem Moskauer Unipräsidenten Aleksandr Shokhin, der früher einmal Vizepremier war und heute nebenbei einen Industrieverband führt.

Anders als Schröders Aufsichtsratsposten bei der von Gazprom geführten Ostsee-Pipelinegesellschaft NordStream ist der Vorstandssitz bei TNK-BP, immerhin einer der größten Ölkonzerne der Welt, bisher kaum thematisiert worden. Lütgert richtet den Scheinwerfer genau darauf. Während die weitgehend theoretische Umweltkritk an der uns geographisch so nahen Pipeline vergessen ist (derzeit wird nur über den Bau berichtet), zeigen Lütgerts Bilder aus der westsibirischen Region Samotlor eine durch die Bohrlöcher und Ölverschmutzungen verwüstete Landschaft. Ein russischer Umweltaktivist nennt dies im Interview eine "stille Katastrophe", die größer sei als die im Golf von Mexiko.

TNK-BP leugnet das Drama und den gewaltigen Sanierungsbedarf nicht, weder im Nachhaltigkeitsbericht (Website CSR/Corporate Citizenship und Website zu Umweltfragen) noch in Lütgerts Interview mit einem der Konzernmanager. Die Investitionen im Umweltschutz wirken allerdings vergleichsweise bescheiden. Die Top-Prioritäten liegen woanders. Soweit es Druck von Politik, NGOs und Zivilgesellschaft sowie Medien gibt, hat Samotlor jedenfalls noch keine Skandalstärke erreicht.

Lütgert wirft nun die Frage auf, was Gerhard Schröder denn dafür tue, schließlich sitze er im Board-Ausschuss für Umwelt und Sicherheit (Health, Safety and Environment (HSE) Committee). Schröder selbst lässt Lütgert wissen, er kenne die von Lütgert besuchte Region Samotlor gar nicht. Eine Konzernbroschüre aber sagt, er habe die Förderregion bereist, und der TNK-BP-Manager bestätigt auch, dass das Board in der Region unterwegs war. Die Widersprüche werden aber nicht aufgelöst, weil Schröder ein Interview verweigert.

Nun, das Ausmaß der Öko-Probleme ist erschreckend -- wie in vielen Ölgebieten rund um die Welt. Zu Recht werden die Förderunternehmen dafür verantwortlich gemacht, und das bezieht auch einen "independent director" wie Schröder ein. Lütgert schiebt in seinem Film genüsslich Ausschnitte aus dem früheren Leben Schröders ein, wie er sich in Reden für die Umwelt starkmacht. Einer von vielen Versuchen in der Reportage, die Glaubwürdigkeit der rot-grünen Seitenwechsler zu erschüttern und den Verrat an den Werten zu beweisen. Wobei Schröder eigentlich nie zu unterstellen war, dass ihn die Umweltpolitik besonders umgetrieben hätte.

Nun ist die Frage zu stellen, wie relevant das eigentlich ist. Schröder ist eines von 11 Board-Mitgliedern (4 von BP, 4 vom Alfa-Access-Renova-Konsortium, 3 unabhängige). Ganz sicher haben sich die Anteilseigner nicht auf Schröder geeinigt, weil sie unbedingt einen Umweltexperten brauchten, sondern einen Diplomaten.

Von Schröder versprach man sich seinerzeit, dass er den heftigen internen Zwist zwischen BP und den im AAR-Konsortium verbundenen russischen Ölmagnaten befrieden könne (dazu z.B. NY Times). Zudem zählen seine Verbindungen zu Putin & Co., denn TNK-BP hatte reichlich Schwierigkeiten mit der Regierung (kein Wunder, dass der Konzern eine 36-köpfige Abteilung für Government Relations unterhält, die Ex-Politiker und Lobbyisten im Board nicht mitgezählt).

Sicher, Schröder ist ein Aushängeschild für TNK-BP, er wirkt intern als Faktor des Interessenausgleichs und extern als Werbeträger. Wenn er seine Arbeit gut macht, für die er angeblich 200.000 Euro im Jahr kassiert, berät er das Management in den Fragen, von denen er etwas versteht. Und er kontrolliert die Unternehmensführung nach Kräften als Externer mit, im Sinne der Anteilseigner als auch darüber hinaus, denn Schröder ist nicht als Vertreter eines einzelnen Anteilseigners in dem Gremium.

Das wäre der Job. Dass zur guten Corporate Governance auch ein ernsthaftes Umweltbewusstsein und entsprechende Maßnahmen einschließlich offener Dialogkommunikation gehört, darf man anmerken. Aber für russische (!) Verhältnisse ist TNK-BP in dieser Hinsicht eigentlich fast ein Vorzeigeunternehmen.

Peter Unfried meint bei Spiegel Online, "dass Schröder tatsächlich wissentlich helfe, die Katastrophe zu vertuschen, wie insinuiert wird, das wäre noch zu beweisen." Er schreibt weiter:

"Unter uns: Soll inmitten einer apathisch zusehenden Welt ausgerechnet der mittlerweile schon sehr zerknitterte Rentner Schröder die sibirische Ölkatastrophe aktiv wuppen, wie es offenbar Lütgerts Anspruch ist - damit er sich sein Salär auch wirklich verdient? Da sollte man doch die Kirche im Dorf lassen."

Der Anspruch wäre tatsächlich zu hoch. Allerdings bleibt anzumerken, dass es richtig ist, wenn Journalisten sehr konkret nachfragen, was prominente Ex-Politiker in einem solchen Vorstandsgremium tun und was sie überhaupt wissen, wenn es Missstände von internationalem Ausmaß gibt.

Der Unterschied zwischen irgendwelchen Beraterjobs zur "Nachhaltigkeit" und Schröders Board-Sitz bei TNK-BP ist, dass Joschka Fischers freche Aussage, er müsse nur dem Finanzamt Rede und Antwort stehen, stimmt; für eine Aktiengesellschaft wie TNK-BP und ihr Führungsgremium stimmt das aber nicht.

Das Board ist kein Beirat und kein freies Beraterteam, sondern ist Fixpunkt der Corporate Governance. Hier steht Schröder mitten in der Verantwortung für das Verhalten eines international bedeutenden Konzerns, der nach seiner Rechtsform zwingend öffentlich Rechenschaft ablegen muss -- und das ja offensichtlich auch will. Externe "non-executive directors" oder "outside directors" spielen auch deshalb für die gute Unternehmensführung eine wichtige Rolle, weil sie gesellschaftliche und politische Anliegen und Verhaltensstandards gegenüber den Executives vertreten.

Ob sie das nur intern tun und nach außen schweigen, oder ob sie sich an die Öffentlichkeit wagen, ist ihre Sache. Schröders Wahl ist nachvollziehbar: Als russlandfreundlicher Ex-Staatsmann hätte er die Statur, aber hat eben nicht das Interesse, die innerrussischen Umweltprobleme zu einem öffentlichen Politikum zu machen und dazu in westlichen Medien Interviews zu geben.

Dass Journalisten nachhaken, ist legitim. Darauf zu antworten, könnte man Schröder eher nicht raten, selbst wenn ihm das sibirische Desaster am Herzen läge. Er ist nicht zu TNK-BP gekommen, um extern zu zündeln, sondern um intern zu befrieden.

Würde er TNK-BP auch nur andeutungsweise wegen der Umweltschäden kritisieren, hätte er bei den Anteilseignern seine Funktion als Moderator verloren und damit auch jeglichen positiven Einfluss (wenn er denn einen hat).

Davon abgesehen, stellen sich hier Haftungsfragen. Auch in Russland kann man für Umweltverschmutzung belangt werden. Würde sich Schröder als Board-Mitglied äußern, würde er der Rechtsabteilung des eigenen Konzerns wahrscheinlich ein Eigentor schießen.

Der Kreml munitioniert sich mit öffentlichen Äußerungen gern auf, um Oligarchen vor Gericht zu zerstören, wie man weiß. Und wer kann sagen, ob sich die beiden Eigentümergruppen künftig nicht doch wieder bekriegen und dann jedes Rechtsmittel gegeneinander einsetzen. Schröder ist nicht blöd; in diesem Minenfeld springt er nicht herum.

Sicher: Es gibt Non-Execs, die eine Rolle als Kritiker und Treuhänder öffentlicher Verantwortung nicht nur intern, sondern auch in den Medien und in aller Öffentlichkeit spielen, also prominente Mahner sind -- wenn ein Unternehmen sich denn traut, solche Leute überhaupt zu berufen (was die Glaubwürdigkeit enorm erhöhen kann, aber eben auch Ärger macht).

Wenn es dazu kommt, am ehesten in den USA oder Großbritannien, sind es oft Shareholder-Aktivisten, die so dank des Aktienstreubesitzes etwas durchsetzen. Das ist dann eben "Shareholder Democracy" und verlangt einen völlig anderen wirtschaftlichen, rechtlichen, politischen und kulturellen Kontext als den, den ein privater Ölkonzern in Russland hat. Bei einer von nur zwei Anteilseignern wie BP und der Milliardärsgruppe AAR getragenen Firma darf man das ohnehin nicht erwarten.

Parteienspenden-Watch: Datenjournalismus und Mitmach-Werkzeug

Das jüngst von der taz online gestellte Recherche-Werkzeug "Parteispenden-Watch" hat in kurzer Zeit viele Fans und Aufmerksamkeit gefunden. Es ist eine Kombination von Karte und Datenbank für das Jahr 2009, die Jahre 1994 bis 2009 sind ohne Karte recherchierbar.

Das Angebot reiht sich ein in die Versuche, die vom Bundestag veröffentlichten Daten für die Recherche aufzubereiten und bildlich sichtbar zu machen -- so etwa durch die Politische Datenbank Unklarheiten.de oder Gregor Aischs Visualisierung (siehe dazu auch Blogbeitrag vom 13.10.2010).

 

Das Angebot ist ein Produkt des Trends zum Datenjournalismus (Siehe auch Blogbeitrag: Datengetriebener Politikjournalismus: Mittel gegen "leisen Tod der Fachpolitiker"?, 5.1.2011).

Das taz-Tool wurde programmiert vom OpenDataCity-Team Marco Maas und Lorenz Matzat (bloggt bei OpenData bei Zeit Online und Datenjournalist.de) sowie Gregor Aisch und Stephan Lindner.
Wieviel Mühe hinter dem Angebot steckt, erkennt man erst auf den zweiten Blick. Eine recherchefähige Datenbank braucht Daten, klar, aber die Bundestagsverwaltung veröffentlicht die Angaben, die auf den Rechenschaftsberichten der Parteien basieren, nicht in maschinenlesbarer Form. Die Recherche war bisher sehr mühsam, musste man sich doch im Jahresbericht (PDF für 2009) doch durch Texte und Tabellen quälen, und noch schlimmer: Die Listen, in denen Spender namentlich genannt werden, sind gescannte Bilder. Schon mit der Digitalisierung (Texterkennung und Nachkontrolle) hat das Team sich verdient gemacht.

Jetzt reicht also bei der Recherche die Eingabe in eine Suchmaske. Wer mit den Daten selbst Analysen vornehmen will, darf sie herunterladen (OpenData) und weiterverwenden.

Gesucht werden kann nach Partei, Betrag, natürlichen oder juristischen Personen. Die schöne Karte gibt es nur für 2009, dafür aber -- dank Google -- mit detaillierter Straßensuche. So lassen sich Spender nach Wahlkreisen ermitteln.

Die Datengrundlage ist begrenzt. Erstens: Die jüngsten Daten sind von 2009. Kein unwichtiges Jahr, da es eine Bundestagswahl gab. Dennoch bleibt es ein Ärgernis, dass sich die Parteien für ihre Rechenschaftsberichte eineinhalb Jahre Zeit lassen dürfen. In der Politik eine Ewigkeit. Was im Bundestagswahljahr 2013 an Großspenden eingehen wird, werden wir erst 2015 wissen. Nur Großspenden ab 50.000 Euro werden sofort gemeldet und vom Bundestag veröffentlicht.

Zweitens: Die Datenbank kann nur erfassen, was das Parteiengesetz zu Pflichtmeldungen erhebt, und das sind Spenden erst ab 10.000 Euro Gesamtsumme pro Person und Jahr. Das heißt aber auch, dass nur ein Bruchteil der Spender veröffentlicht wird. Für Recherchen sind sicherlich nicht die 5, 50 oder 500 Euro interessant, die am unteren Ende der "Spenderpyramide" (Fundraiser-Jargon) liegen; wohl aber die, die knapp unter der Grenze von 9.999 Euro liegen.

Partei-Schatzmeister und Profi-Spender wissen das natürlich. So werden Spenden nach wie vor gestückelt, obwohl das dem Prinzip nach verboten ist. Gegen die Aufteilung auf mehrere Personen oder Organisationen scheint aber kein Kraut gewachsen.

Martin Reyher hat einige der Taktiken, mit denen die Veröffentlichungspflicht umgangen wird, in einem Blogbeitrag "Stückeln, bündeln, tarnen: Die Tricks mit den Parteispenden" bei Abgeordnetenwatch.de aufgespießt und anschaulich gemacht (22. Juni 2011).

Eine besondere Rolle spielen dabei die Großspenden von Verbänden und Unternehmen. Diese Studie dazu sollte man kennen: Martin Höpner (2009, Juni). Parteigänger und Landschaftspfleger: Eine Analyse der Parteispenden großer deutscher Unternehmen, 1984–2005. Max-Planck-Insitut für Gesellschaftsforschung, MPIfG Working Paper 09/6.


Datenjournalismus und Bürgerjournalismus
Die Zeitung will das Online-Werkzeug als Mitmach-Angebot verstanden wissen. Die Leser sollen selbst recherchieren. Der Datenjournalismus der Profi-Rechercheure wird mit Graswurzel- und Bürgerjournalismus verknüpft: Die User sollen etwa nach regionalen Spendern und Empfängern suchen, den Journalisten Tipps zum Nachrecherchieren geben. "Die Taz erhofft sich, dass das Thema ein Dauerbrenner wird, mit immer neuen Tipps zu möglichen Unregelmäßigkeiten seitens der User", heißt es auf der taz-Website.

"Lobbyisten überweisen jedes Jahr Millionen auf die Konten der Parteien. Kontrolliert wird das kaum. taz-LeserInnen können jetzt online nach fragwürdigen Geldflüssen fahnden." Zum Start forderte die Zeitung ihre Leser im Aufmacher auf: "Finden Sie einen Parteispenden-Skandal!". Außerdem bittet das Blatt die User um Online-Spenden für die Datenaufbereitung.

In seinem Kommentar "Offenlegen, wer wen bezahlt" sagt der stellvertretende taz-Chefredakteur Reiner Metzger:

Parteispenden sind nötig, weil die Parteien sich möglichst unabhängig vom Staat finanzieren sollen. Parteispenden sind aber auch gefährlich, weil die Spender etwas für ihre Spende haben wollen. Das Spendenwesen an Parteien und ihre Funktionäre muss deshalb offenliegen, damit alle sehen können, wer hier wen bezahlt. Mit dieser Offenheit jedoch liegt es im Argen. Die Regierung soll die Parteien nicht über Finanzinspektoren unter ihrer Fuchtel haben, das wäre schlecht für die Demokratie. Aber derzeit kontrollieren die Parteien in Deutschland ihre Finanzen letztendlich selbst. Und das ist auch nicht gut so.

Der Ausweg aus diesem Dilemma ist öffentliche Kontrolle, durch den Wähler direkt. Jede bedeutende Spende muss veröffentlicht werden. Und zwar sofort. Das widerspricht dem Anspruch mancher Parteispender nach Anonymität. Aber wer öffentliche und mächtige Institutionen wie die Parteien bezahlt, der kann sich nicht auf Anonymität berufen.

Derzeit erfährt man von den meisten Spenden gar nichts, ein paar hundert Spenden über 10.000 Euro werden in einer Riesentabelle etwa eineinhalb Jahre später veröffentlicht. Nur die über 50.000 Euro gelangen innerhalb etwa einer Woche ans Licht. Dabei müssen auch nach geltendem Recht alle Spenden an die Schatzmeister gemeldet werden, es entsteht also durch mehr Transparenz kein wesentlich größerer Aufwand. In Zeiten des Internets werden solche Datenmengen für engagierte Bürger leichter durchsuchbar, wie die Fußnoten bei Exminister zu Guttenberg. Also her mit den Details.

Was ist eine relevante Spende? Eher ab 1.000 als ab 10.000 Euro, das zeigen bekannte Beispiele. Sonst werden die Gaben verteilt auf verschiedene Personen. Außerdem gilt es, die vielen Schlupflöcher abzudichten und schwammige Definitionen zu klären. (...) Dass die Daten bei den jeweiligen Bundesschatzmeistern auf den Computern bereitliegen, aber nur einem winzigen Kreis zugänglich sind, schmerzt ziemlich. Da wünscht man sich das nächste Datenleck herbei. Denn es braucht mal wieder einen Skandal für eine Reform.

Das ist wohl in der Tat so.

Informationsfreiheitsgesetze: Herausforderung für organisierte Interessen

Das Informationsfreiheitsgesetz (IFG) des Bundes ist fünf Jahre alt – aber immer noch ein gut gehütetes Geheimnis, wenig bekannt und wenig genutzt. Das wird sicher auch die laufende Evaluation zeigen, wie frühere Zwischenberichte auch. Mehrere NGOs setzen derzeit darauf, die Bekanntheit zu erhöhen und Verfahren zu vereinfachen. Seit 1. August bietet die Plattform FragdenStaat.de neue Möglichkeiten und praktische Hilfen, Auskünfte an Bundesbehörden online zu stellen – und die Ergebnisse ebenfalls online zu publizieren (wenn man will). Vorbild ist die britische Seite Whatdotheyknow.com.

Plattform FragdenStaat.de

Die Initiative ist erfreulich, wird sie doch sicher den Druck erhöhen, die Verwaltungskultur und Informationspolitik zu verändern. Dennoch sollte man nicht zu viel erwarten. Amtsgeheimnis und Amtsverschwiegenheit  haben in Deutschland eine lange Tradition. Nach dieser Geisteshaltung ist alles geheim, was nicht explizit öffentlich ist, und die einzige Ausnahme war – ausschließlich für Verfahrensbeteiligte – das Recht auf Akteneinsicht nach Verwaltungsverfahrensgesetz. Informationsfreiheit soll genau das ändern und ein Öffentlichkeitsprinzip durchsetzen. Doch der Weg ist steinig.

Die Realität ist: Wer die IFG in Bund und Ländern nutzen will, braucht geschulte Leute, Fach-, Rechts- und Methodenwissen, Geld, einen langen Atem, Konfliktbereitschaft sowie findige Anwälte. 

Auch wenn es bitter klingt: Die als allgemeines Bürgerrecht gedachte Informationsfreiheit ist eher etwas für Profis, die genau über diese Ressourcen verfügen, um die Tresore der Verwaltung zu knacken – und einen guten Grund, die Herausgabe der Informationen zu erzwingen. Ob die IFG „scharfe Waffe oder Papiertiger“ (Blog Silicon.de) sind, hängt eben auch von der Hartnäckigkeit und intelligenten Nutzung der Anfrager ab.

An Journalisten denkt man zuerst. Zumindest Verlage und Sender, die sich noch investigative Reporter leisten, können mit dem IFG etwas anfangen. Ein Beispiel der ersten Stunden 2006/7 war der Stern-Reporter Hans-Martin Tillack, der nach monatelangem Gezerre über das Sponsoring der Wehrtechnik-Industrie von Sommerfesten des Verteidigungsministeriums sehr präzise berichten konnte („Zum Wohl,liebe Staatsdiener!“). In seinem Blog berichtete er über die Widrigkeiten solcher Recherchen („Auf der Spur der Regierungssponsoren: Wie bitte, Sie wollen Informationsfreiheit“)

Der Journalistenverein Netzwerk Recherche setzt sich seit langem für die Nutzung der IFG ein. Eine der rührigsten Initiatoren (und Recherchetrainer) bei NR ist interessanterweise kein klassischer Medienvertreter, sondern Manfred Redelfs, Leiter der Rechercheabteilung bei Greenpeace.

Kein Zufall. NGOs gehören zu den eifrigsten Nutzern der IFG. Nicht immer haben sie damit Glück. Ein Beispiel ist Foodwatch: Die Organisation bekriegt sich seit drei Jahren mit einem Landesamt in Niedersachsen, um Daten zu Fleischproben zu erhalten. Aber immerhin, Foodwatch beweist Durchhaltevermögen.

Gleiche IFG-Aktivitäten lassen sich von anderen organisierten Interessen nicht feststellen – anders als in den USA, wo Lobbygruppen und auch Parteien und Wahlkämpfer reichlich von den Möglichkeiten Gebrauch machen.

Dabei könnten Verbände, Unternehmen oder Beratungsfirmen die Rechte gleichermaßen nutzen. Nur macht man sich damit nicht gerade bei Politik und Verwaltung beliebt. Und wer ohnehin gute informelle Drähte pflegt, braucht das IFG vielleicht gar nicht. 

Schwerwiegender dürfte allerdings sein, dass bestimmte Gruppen gar kein Interesse daran haben, den Gebrauch des IFG zu fördern.

Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse von Unternehmen
Der Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) etwa nahm im Bundestags-Innenausschuss 2005 so Stellung:

„Voraussetzungslose Informationsrechte würden ... das gesamte geschützte Know-how der Unternehmen gefährden. Entwicklungen von Produkten, Produktionsverfahren und Vertriebsstrategien werden mit großem finanziellen Aufwand geschaffen. Sie dürfen auch dann nicht veröffentlicht werden, wenn sie in Genehmigungsverfahren Behörden vorgelegt worden sind. Damit wür¬den hart erarbeitete Wettbewerbsvorteile zunichte gemacht.“(BDI-Pressemitteilung "Informationsfreiheitsgesetz des Bundes führt zu noch mehr Bürokratie", 14.03.2005, siehe auch schriftliche Stellungnahme im Ausschuss)

In einem Tagesschau-Interview 2007 nannte der BDI das Gesetz "entbehrlich" und befürchtete „ziemliche Bürokratie“. Es gebe große Risiken darin, jedermann einen „grenzenlosen Anspruch“ und „Akteneinsicht zu gestatten, ohne Rücksicht darauf, ob andere Interessen beeinträchtigt werden“. Der Verband  setzte alles daran, „dass bei Antworten von Behörden auf Anfragen Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der Unternehmen und ähnliche Daten außen vor gelassen werden.“ Denn der BDI erwartete dazu Auseinandersetzungen und Klageverfahren.

Damit sollte er Recht behalten.

Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse Dritter sind derzeit der größte Stolperstein bei Ersuchen nach dem Bundes-IFG (§ 6). Edda Müller, Vorsitzende von Transparency International und frühere Chefin der Verbraucherzentrale Bundesverband, kritisierte im Januar 2011:

„Mit dem nicht selten pauschalen Hinweis auf das Vorliegen von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen werden derzeit zahlreiche Informationsersuchen nach dem IFG verweigert. Wir brauchen daher dringend eine Legaldefinition und insbesondere eine Klarstellung des Begriffs der Beeinträchtigung der Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen.“

Der Schutz der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse ist in Deutschland sehr strikt. Im Ausland und auch z.B. im Berliner IFG gibt es häufig ein Abwägungsgebot: Wenn die Interessen Dritter berührt sind, ist ein „public interest test“ vorzunehmen, um festzustellen, ob das öffentliche Interesse schwerer wiegt als das Schutzrecht Privater.  „Ein gutes Beispiel, das Schule machen sollte“, meint Müller und verlangt die Einführung dieses Abwägungsgebots im Bundesrecht – eine Änderung, die Müller mit der Novelle des Verbraucherinformationsgesetzes verbinden und in ein allgemeines Bürgerinformationsgesetz münden lassen will.

Der Bundesbeauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit, Peter Schaar, steht auf ihrer Seite. Er hält den strikten Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen für nicht mehr zeitgemäß. Im Sommer 2010 formulierte Schaar in einem Tagungsbeitrag („Informationsfreiheitsgesetz des Bundes: Erfahrungen und Entwicklungen“):

„Sind die begehrten Informationen einmal als Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse anzusehen, so hat die Behörde keinen Spielraum und muss den Antrag auf Informationszugang ablehnen, wenn das Unternehmen einer Weitergabe nicht vorher zugestimmt hat. Dies wird nicht der Tatsache gerecht, dass solche Informationen durchaus nicht immer schützenswert sind und lässt ein mögliches öffentliches Interesse am Informationszugang außer Acht. Eine Abwägung zwischen beiden Rechtspositionen, die in anderen Rechtsordnungen unter dem Stichwort public interest test selbstverständlich ist, sieht das IFG des Bundes nicht vor. Dies halte ich nicht für zeitgemäß und ist wohl eher auf die Sorge des Gesetzgebers zurückzuführen, dass das IFG seinerzeit nicht durchsetzbar gewesen wäre. Das Beispiel von § 9 UIG [Umweltinformationsgesetz] zeigt indes, dass auch der deutschen Rechtsordnung eine Abwägung zwischen Schutz der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse und öffentlichem Informationsinteresse nicht fremd ist. Mir ist nicht bekannt, dass dies in der Praxis zu unverhältnismäßigen Eingriffen in die geschützten Belange der Unternehmen geführt hätte.“

Bei der Tagung Re:Publica im April (siehe Video) berichtet der Leiter der Greenpeace-Rechercheabteilung, Manfred Redelfs, von seinen Recherchen zu Agrarsubventionen an große Unternehmen. Anders als gemeinhin vermutet, erhalten nicht nur Bauern, sondern zum Beispiel auch Lebensmittelkonzerne oder die Lufthansa Landwirtschaftsbeihilfen. Greenpeace stellte ein IFG-Ersuchen, musste aber vor Gericht ziehen, um dieses durchzusetzen:

„Das ganze Verfahren ging bis vor das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig, also die letzte Instanz. Das hat drei Jahre gedauert. Immerhin habe ich gewonnen und dann auch exklusive Daten gehabt, Daten, die niemandem vorlagen. Aber das war mehr oder weniger Zufall. In vielen Fällen kann es ja sein, dass man es mit Fragen zu tun hat, die so zeitkritisch sind, dass einem die Information nur etwas nützt, wenn man sie auch wirklich schnell erhält. Gerade im Journalismus, oder bei Verbraucherthemen. Denken wir an Lebensmittelskandale. Wenn man also nach Jahren bestimmte Daten erhält, dann sind diese Lebensmittel, um die es geht, längst gegessen. Buchstäblich ist der Fall dann auch längst gegessen.

Daher ist ein zentrales Problem dieses ganzen Gesetzes einfach die lange Verfahrensdauer. Einen Monat dauert es sowieso, bis die Behörde antworten muss. Dann werden unter Umständen noch Firmen angehört, die von dieser Auskunft betroffen sind. Dadurch kann sich die Antwortfrist um einen weiteren Monat verlängern. Aber ein zentrales Problem ist auch das Prozessrecht in Deutschland. Wenn diese Firmen klagen gegen die Veröffentlichung, weil sie sich zum Beispiel auf das Vorliegen von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen berufen, wie es bei den Agrarsubventionen der Fall war, dann geht es vor Gericht, und man wartet in Deutschland schon ein bis zwei Jahre, bis man überhaupt einen Termin vor dem Verwaltungsgericht erhält.“

Redelfs ist der Auffassung, dass Lobbydruck etwa Ministerien dazu veranlassen könne, die Informationsweitergabe zu blockieren:

„Nach meiner Erfahrung korreliert die Brisanz der Information mit den Schwierigkeiten, die man beim Antrag hat (…). Mein persönlicher Eindruck ist, dass es weniger daran hängt, wie knifflig juristisch der Fall ist, sondern eher, wie problematisch das Bekanntwerden der Information für die betroffene Behörde ist (...) oder ob die Behörde, wenn sie denn nicht selbst unmittelbar in einem schlechten Licht erscheint durch die Daten, Druck fürchtet zum Beispiel durch Industrieverbände. Der BDI war zum Beispiel ein zentraler Gegner des Informationsfreiheitsgesetzes des Bundes und hat dazu viel Lobbyarbeit gemacht, und natürlich haben einzelne Fachbehörden auch einzelne Verbände der Industrie im Rücken. Ich selber habe das erfahren bei meinen Anträgen zu den Agrarsubventionen  dass dann immer das Argument kam, die Vergabe dieser Mittel könne nicht transparent gemacht werden, weil es sich hier um Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse handeln würde, was völliger Unsinn ist, weil  um Subventionen kein wirtschaftlicher Wettbewerb stattfindet.“

Redelfs verweist im Übrigen darauf, dass die durch sein IFG-Ersuchen zusammengestellten Daten auch bei den Behörden neue Prüfaktivitäten auslösten. So sei es zu einer Razzia bei einem Subventionsempfänger gekommen, der sich einen dreistelligen Millionenbetrag an Zuckersubventionen erschwindelt habe.

Kein Ausnahmetatbestand mehr: Regierungshandeln und Gesetzgebungsprozesse
Neben den Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen blockieren Ministerien bisher vor allem beim Kernbereich der Politik: dem „Regierungshandeln“. Das Bundes-IFG zieht einen Schutzzaun um die Interna der Exekutive (§ 3 Schutz von besonderen öffentlichen Belangen, § 4 Schutz des behördlichen Entscheidungsprozesses).

Das bedeutet, wenn die Regierung intern etwa über eine Gesetzesvorlage verhandelt, prallt jeder IFG-Anspruch ab. Die interne Willensbildung ist für das IFG tabu, wenn sie läuft.

Die offene Frage ist, wie weit dieser Schutz geht: Darf sich die Regierung auch im Nachhinein darauf berufen? Und gelten die Schutzklauseln auch für die Eingaben der Interessenvertreter? Bisher war die Linie: Ja, auf jeden Fall.
Das hat sich geändert. Das Oberverwaltungsgericht Berlin -Brandenburg, wie die erste Instanz in Berlin zuständig für die meisten Bundesministerien, hat mit Urteil vom 5. Oktober 2010 (12. Senat, Az. OVG 12 B 5.08) klar festgestellt, dass die ministerielle Vorbereitung von Gesetzesvorhaben dem IFG unterliegt. Dagegen wurde allerdings Revision beim Bundesverwaltungsgericht beantragt.

Dem Richterspruch ging ein jahrelanger Prozess eines Rechtanwalts gegen das Bundesjustizministerium voraus; der Anwalt wollte Anfang 2006 Einsicht in Akten zur Vorbereitung des Rechtsanwaltsvergütungsgesetzes. Er erhielt zunächst einmal die Forderung des Ministeriums, einen Kostenvorschuss in Höhe von 500 Euro zu leisten, und dann eine Ablehnung des Ersuchens.

Die erste Instanz stellte sich 2008 auf die Seite des Ministeriums: Die Willensbildung der Regierung und vorbereitende Akten gehörten zur Schutzzone des "Kernbereichs der exekutiven Eigenverantwortung“, der einen „grundsätzlich nicht ausforschbaren Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereich“ einschließt. Das interpretierte das OVG aber 2010 ganz anders.

Auch bei der Gesetzesproduktion handle das BMJ als Behörde, das IFG gelte für „die gesamte Exekutive“, der Gesetzgeber habe keine spezielle Tätigkeiten der Regierung ausgenommen (im Umweltinformationsgesetz sogar die Ministerien explizit eingeschlossen). Eine Differenzierung zwischen Behörden- und Regierungshandeln gebe es im Gesetz nicht. Das IFG wolle ja gerade Beteiligungs- und Verwaltungskontrollrechte für die Bürger, und dazu müssten die Vorbereitung und Begleitung von Gesetzgebungsvorhaben durch die Bundesministerien gehören:

„Wäre die Vorbereitung und Begleitung von Gesetzgebungsvorhaben durch die Bundesministerien dem Anwendungsbereich des IFG von vornherein entzogen, könnte die von dem Gesetzgeber angestrebte Partizipations- und Kontrollfunktion in einem für die demokratische Meinungs- und Willensbildung bedeutsamen Sektor nicht verwirklicht werden.“

Ein weiteres BMJ-Argument war, dass sich der  Antrag auf nichtöffentliche Vorgänge von Bundestag und Bundesrat beziehe, außerdem auf Akten der sog. BRAGO-Expertenkommission. Das Ministerium habe den Sachverständigen Vertraulichkeit garantiert. Trotzdem müssen die Akten herausgegeben, urteilte das OVG: Ein Interesse an vertraulicher Behandlung habe zum Zeitpunkt, als der Anwalt den IFG-Antrag gestellt habe, nicht mehr bestanden. Ebensowenig kaufte das OVG dem Justizministerium ab, die Durchsicht von 250 Seiten Akten der Kommission, um möglicherweise schützenswerte Privatdaten herauszufiltern, sei zu aufwändig. "Ohne weiteres zu bewältigen", beschied das Gericht.

Die neue Rechtslage ist wegen des Revisionsverfahrens noch nicht endgültig klar. Aber Folgen hatte das Urteil trotzdem. So im März 2011: Im Streit mit dem Verband Deutsche Hämophiliegesellschaft (DHG) machte das Bundesgesundheitsministerium, das sich lange gegen die Herausgabe von Akten zu Entschädigungsregelungen für mit HIV-Viren infizierte Bluterkranke („Bluterskandal“) gewehrt hatte, eine Kehrtwende. Die DHG hatte 2010 Akteneinsicht beantragt, denn der Verband hat den Verdacht,  dass das Gesundheitsressorts habe in Stellungnahmen an den Gesundheits- und Petitionsausschuss des Bundestages sowie an Abgeordnete Sachverhalte aus dem Abschlussbericht des Untersuchungsausschusses (BT-Ds. 12/8591) falsch und unvollständig dargestellt habe. Das Ministerium gab nun die Akten heraus -  „im Interesse einer einheitlichen Handhabung“ des IFG. (DHG, „CV-Entschädigungsregelung: Bluterkranke erringen Teilerfolg“, PM 7.3.2011)

Das ist also ein Beispiel, wo eine Lobbyorganisation die politischen Handlungsweisen eines Ministeriums gegenüber dem Parlament überprüfen will. Etwas anders sieht die Debatte natürlich aus, wenn es um die Frage geht, ob und wie jedermann sich über das Lobbying bei der Regierung informieren  kann. Edda Müller vertritt die Position von Transparency International:

„Das Vertrauen der Bürger in eine unparteiische, zur Gleichbehandlung aller Bürger und Interessen verpflichteten Verwaltung und Regierung ist angesichts zahlreicher Beispiele erfolgreicher Lobbytätigkeit insbesondere starker Wirtschaftsinteressen zunehmend erschüttert. Die Schaffung ausreichend wirksamer Gegengewichte gegen die derzeitige Ungleichgewichtigkeit von Interessen ist daher ein zentrales Gebot zum Schutz unserer Demokratie. Wirksame Informationsrechte der Bürger können das notwendige Gegengewicht darstellen.

Auch aus unserer Sicht ist es unstrittig, dass die Vorbereitung von Regierungsentscheidungen bis zur endgültigen Entscheidung im Kabinett in ihren entscheidungsrelevanten Punkten im Interesse der Konsensfindung nicht öffentlich gemacht werden muss. Dies darf jedoch nicht für den abgeschlossenen Entscheidungsprozess, und es sollte in keinem Fall für den Beitrag externer Akteure an der Vorbereitung gelten. Nicht nur die Öffentlichkeit, sondern vor allem auch das Parlament müssen das Recht haben zu erfahren, wer, zu welchem Aspekt und Streitpunkt, welches Gutachten geliefert sowie welche Sachverständigen und Lobbyisten im Rahmen von Gremien und in Form von Stellungnahmen am Entscheidungsprozess beteiligt waren.

Wir haben den Eindruck, dass der Deutsche Bundestag die Bedeutung des IFG sowie die grundsätzliche Notwendigkeit einer Stärkung der Bürgerrechte auf Information noch nicht in ihrer ganzen Tragweite für unsere Demokratie verstanden hat.“

Die Intransparenz der Transparenzgesetze
Damit ist also eine Schranke eingerissen. Das ändert aber nichts an anderen Schwachstellen der neuen Informationsfreiheit. Dazu gehört der föderale Flickenteppich. Informationsfreiheit meint in  Deutschland keineswegs überall dasselbe.

Schon auf Bundesebene gibt es gleich drei Gesetze, die Informationszugänge ermöglichen: Neben dem IFG das Verbraucherinformationsgesetz und das Umweltinformationsgesetz, die (wie oben erwähnt) durchaus unterschiedliche Reichweiten, Verfahren und Ansprüche formulieren. Für den Bürger dürften im Regelfall bei direkter Betroffenheit die Landes- und Kommunalbehörden  wichtiger sein. Dazu gibt es in 11 von 16 Bundesländern eigene IFG, außerdem Landes-Informationsgesetze. Und außerdem zeichnet sich ein Trend ab, dass Kommunen (z.B. die Stadt München) eigene Informationsfreiheitssatzungen in Kraft setzen.

Wer eine Anfrage stellt, muss sich zum Beispiel zwischen einfacher Aktenauskunft oder Akteneinsicht entscheiden, mitteilen, ob er Kopien wünscht. Er muss sich für den Informationszugang auf ein konkretes Gesetz beziehen. Er muss die  Voraussetzungen kennen, die Antwortfristen, und was zu tun ist, wenn die Behörde ablehnt. Dabei führt der Weg nicht unbedingt sofort vor Gericht. Stattdessen kann man den Informationsfreiheitsbeauftragten einschalten, der direkt bei der Behörde intervenieren, aber auch Fälle öffentlich machen kann.

Kostenfalle
Und dann ist da noch das Sorgenkind einer Kostenfalle. Aus Angst vor einer Anfragenlawine erheben die Verwaltungen Gebühren (z.B. nach § 10 IFG-Bund). Das ist zwar einsichtig, weil es sich um einen Extraservice handelt. Allerdings scheinen manche Behörden dies als Abschreckungsinstrument zu verstehen.

Wie das aussieht, kann man z.B. im Begleit-Blog zu FragdenStaat.de nachlesen. Da stellt einer eine Anfrage an das Kanzleramt und bittet um die Übersendung von Tagesordnung, Protokoll und Teilnehmerliste zum Besuch des kolumbianischen Präsidenten Juan Manuel Santos. Postwendend kommt erst einmal eine Belehrung:

„Ich möchte Sie darauf hinweisen, dass für die beantragte Einsichtnahme in die erbetenen Akten bei der Behörde einschließlich der erforderlichen Vorbereitungsmaßnahmen Gebühren bis zu 500.-€ und Auslagen in Höhe von 0,10 € je DIN-A4-Kopie anfallen können. Die genaue Höhe ist abhängig vom Verwaltungsaufwand, insbesondere von der Zahl der zu leistenden Arbeitsstunden, und lässt sich derzeit noch nicht beziffern. Ein im Einzelfall erhöhter Verwaltungsaufwand kann vorliegend insbesondere durch die Zusammenstellung von Unterlagen entstehen und durch die Prüfung, ob schützenswerte Daten Dritter auszusondern sind.“

„Vor diesem Hintergrund bitte ich um Rückäußerung, ob Sie Ihren Antrag aufrecht erhalten möchten oder dieser Ihrerseits zurückgenommen wird.“

Bei einer “einfachen Anfrage” sollte es gar keine Gebühren geben. Ansonsten sollte eine konkrete Kostenangabe präsentiert werden, das Kanzleramt nennt aber mit 500 Euro den gesetzlichen Höchstbetrag. Und es ist auch nicht wirklich nett, gleich nahezulegen, den Antrag zurückzuziehen, wie das Blog richtig bemerkt.

Recherche-Training für die Informationsfreiheit
Das alles zeigt, dass der Bürger auf Rundum-Service der Behörden meist nicht hoffen darf und selbst organisierte Interessen vor Herausforderungen stehen, wenn sie die IFG nutzen wollen. Das ist eine steile Lernkurve. Zudem wird man mit realistischen Erwartungen herangehen müssen, was man per IFG überhaupt erlangen kann und was nicht. Das erfordert Kenntnisse, Erfahrungen und Pragmatismus – bei begrenzten Ressourcen drängt sich ja wirklich die Frage auf: Was bringt das im Vergleich zum Aufwand? Eine Antwort lautet: Es bringt mehr, wenn man...

• sich mit Möglichkeiten und Grenzen auskennt und mit den Verfahren genau vertraut macht; 
• die richtigen Formulierungen wählt, um Klarheit für die Behörde zu schaffen und Verzögerungen zu vermeiden, 
• die Rechtslage einschätzen kann; 
• von der Praxis der Journalisten und NGOs lernt, die bereits IFG-Erfahrungen gemacht haben; 
• und bereits anderweitig gute Informationen recherchiert hat, die man über IFG-Ersuchen systematisch ergänzen kann. 

Das sind zumindest die Lektionen, die man etwa beim britischen Research Information Network lernen kann – übrigens auch Lektionen für wissenschaftliche Forscher. Recherchetrainings und gute Anleitungen für Einsteiger (und Fortgeschrittene) sind notwendig, um auch bei komplizierten und erst recht brisanten Fällen Erfolg zu haben.

Vom Ausland lässt sich auch bei den Schwierigkeiten lernen. Für den innerdeutschen Erfahrungsaustausch dürfte FragdenStaat.de eine gute Plattform sein. Organisierte Interessen werden allerdings ihre eigenen Ressourcen entwickeln müssen.

Hilfestellungen

Textsammlung und Linksammlung zur Durchsetzung von Auskunftsansprüchen auf den Seiten von Netzwerk Recherche -- Udo Branahl

Medienberichte über die Plattform FragdenStaat.de

• Stern: Erde doch keine Scheibe?
• Stuttgarter Zeitung: "Frag den Staat" schafft mehr Transparenz
• Tagesschau: Leichterer Zugang zu komplizierten Formularen
• Tagesspiegel: Neues Internetportal bündelt Anfragen
• taz: Recht auf Transparenz stärken

Einfluss: Das Periodensystem der PR-Spielzüge

Jeder erinnert sich an den Chemieraum in der Schule: Da hing stets eine Tafel mit dem Periodensystem der Elemente, geordnet nach Atomkernladung und Eigenschaften. Das inspirierte den Marketing- und Kommunikationsberater Alan Kelly zu seiner „Standardtafel“ der 25 Einfluss-Strategien: Hübsche Optik und clevere Etiketten für seine „Plays“ (Spielzüge) machen sein Rahmenkonzept attraktiv. Es ist durchdacht und nützlich für alle, die Manöver im Wettbewerb in Politik, Wirtschaft und Medien analysieren oder Strategien entwickeln.

Bildausschnitt: Standardtafel, "Standard Table of Influence Strategies".
Copyright © 2010 Playmaker Systems, LLC. All rights reserved. www.plays2run.com

Natürlich ist der Versuch, solche Strategien zu kategorisieren und zu systematisieren, ist nicht ganz neu. Zum einen ist das das Feld der formalen Spieltheorie, die in Wirtschafts- und Politiktheorie Regeln und Spielzüge mit mathematischer Präzision erfassen will, allerdings um den Preis schwer verständlicher Abstraktion. Zum anderen gibt es die narrative Variante mit weniger Abstraktion und mehr historischen Anekdoten: Der bekannteste Beststeller dieser Art ist – neben Machiavelli – sicher Robert Greenes „Power: Die 48 Gesetze der Macht“ (Buch, Website, Greene-Blog).

Kellys Ansatz ist eher ein Consultant-typischer Werkzeugkasten: Seine Firma Playmaker Systems präsentiert online die Grundlagen, alle „Spielzüge“ werden knapp beschrieben (Glossar/Übersicht). Instruktiv sind die Fallstudien („Strategy Map Library“), beispielsweise über den Ölkonzern Exxon, der versuchte, sich gegen öffentliche Kritik an Firmenpolitik und Umweltproblemen zu wehren. Eine Rubrik „Play of the Day“ nimmt sich aktueller Beispiele an . Wer mag, kann Kelly auf Facebook folgen.

Buchumschlag: The Elements of Influence

Weit ausführlicher führt Kellys Buch „The Elements of Influence: The New Essential System for Managing Competition, Reputation, Brand, and Buzz“ (Penguin, 2007) in das Konzept ein.

Sein Periodensystem enthält 25 „Plays“, also Spielzüge, in drei Kategorien und acht Unterkategorien. Damit will Kelly das gesamte Spektrum abdecken.

Die drei Hauptkategorien Assess, Condition, Engage reichen von der eher passiven Positionierung (Assess) über moderate Interventionen (Condition) bis zum aktiven, aggressiven Schlagabtausch (Engage).

Jeder Spielzug wird in einer Flash-Animation auf kleinen Kärtchen erklärt – mit Hinweisen, wie man den jeweiligen Spielzug erkennt, kontert, unterstützt, was dafür und dagegen spricht. Die „Plays“ sind eingängig und plausibel, allerdings muss man sich etwas mit den Einzelheiten beschäftigen, um ihre Wirkung und Bedeutung nachvollziehen zu können.

Beispiele veranschaulichen die Praxis. So zeigte der Sportausrüster Nike den Spielzug „Disco“, als er den Kritikern seiner Billigfabriken in Asien Konzessionen machte, um die Kontrolle über die Agenda wiederzugewinnen. McDonald’s verfolgte eine Umarmungsstrategie („Bear hug“), als der Film „Super Size Me“ die Gemüter erregte und die Fast-Food-Kette seine Menüs in Übergröße aus dem Angebot nahm. Die Versicherungsgruppe AIG versuchte es mit einer Finte („Red Herring“), als sie der Kritik an Manager-Bonuszahlungen entgegnete, externe Anwälte hätten diese erstens als legal und zweitens als rechtlich bindend dargestellt.

Übersicht der Spielzüge im "Periodensystem"

Assess: Spielzüge in dieser Kategorie sind eher subtil und passiv. Der Spielmacher beobachtet andere und positioniert sich danach.

• Die beiden Unterkategorien sind „Absetzen“ (Detach) und „Testen“ (Test) mit jeweils zwei Spielzügen. 
• In der ersten Rubrik bieten sich die Spielzüge „Rückzug“ oder „Pause“ an, in der zweiten „Ping“ (Hinweis geben und verschwinden) und „Versuchsballon“.

Condition: Diese Spielzüge zielen darauf, mit begrenzten, oft indirekten Interventionen die strategische Lage zu verbessern. Bestimmte Trends oder Handlungen anderer Akteure sollen gefördert oder gebremst werden. Die drei Unterkategorien sind „Ablenken“ (Divert), „Rahmen“ (Frame) und „Einfrieren“ (Freeze).

• Ablenkungsmanöver werden umgesetzt durch die Spielzüge „Zurückweisen“ (Deflect, Angriffe ins Leere laufen lassen), „Leck“ (Leak, vertrauliche Informationen durchsickern lassen) und „Finte“ (Red Herring, falsche Spur legen). 
• Das Rahmen (Framing) zielt darauf, bestimmte Deutungsmuster durchzusetzen: „Filter“ verbreitet selektive Informationen, „Umformen“ (Recast) interpretiert bekannte Aussagen neu. „Label“ soll durch Zuspitzung komplexere Aussagen auf kurze Phrasen oder Soundbites reduzieren, ihnen ein Etikett aufkleben. „Abschirmen“ (Screen) schützt die eigene Stellung durch symbolische Verbindung mit Personen, Marken, Ideen und Konzepten, die Sympathie genießen. 
• Die Unterkategorie „Einfrieren“ (Freeze) bündelt gleich fünf Spielzüge: „Spiegeln“ (Mirror) wirft Fakten und Informationen auf den Gegner zurück, die dessen Aussagen genau widersprechen. So soll die Wahrheit enthüllt werden. „Störfunk“ (Jam) soll die Kommunikation und Organisation des Gegners durcheinander bringen. Eine „Umarmung“ (Bear Hug) bringt den Gegner durch demonstrative Zustimmung aus dem Konzept, indem man sich seine Aussagen öffentlich zu eigen macht. „Laterne“ (Lantern) wirft das Licht direkt auf die eigenen Probleme, bevor es der Gegner tut: Man thematisiert freiwillig die eigenen Fehler und Defizite. (nach der amerikanischen Redewendung "hang a lantern on your problem"). „Disco“ heißt: Ein Schritt rückwärts, ein Schritt vorwärts. Zugeben und weitermachen. Ein Problem wird eingeräumt, eine Konzession gemacht oder ein kleines Opfer gebracht, dann geht man zur Tagesordnung über.

Engage: Dies sind die aktivsten Strategien, um den Gegner aus dem Gleichgewicht zu bringen und die Rahmenbedingungen zu destabilisieren. Die drei Unterkategorien sind „Locken“ (Lure), „Druck machen“ (Press) und „Angriff“ (Attack). 

• Wer den Lockruf ertönen lässt, kann entweder „Herausfordern“ (Challenge), also einen öffentlichen Appell, eine Forderung oder einen Vorschlag platzieren, um Signalwirkung zu erreichen; oder „Ködern“ (Bait), was auf eine Provokation hinausläuft – man wedelt mit dem roten Tuch vor dem schnaubenden Stier herum. 
• Druck machen lässt sich mit drei Spielzügen: „Fiat“ heißt, einseitige Erklärungen und Behauptungen abzugeben. Beim „Gruppendruck“ (Crowd) schließt man sich Trendsettern an, übernimmt Positionen von Konkurrenten und erzeugt so Druck auf die, die nicht zur Gruppe gehören. Der „Pfau“ (Peacock) setzt auf Show und Parademarsch, große Gesten und Inszenierung. Aufmerksamkeit ist alles. 
• In der Unterkategorie „Angriff“ sind die aggressiven Spielzüge zu finden. „Kampfansage“ (Callout) fordert quasi zum Duell. Öffentlich äußert man große Sorge über die Position eines Gegners, macht explizite Zweifel deutlich oder wagt sogar Beleidigung und Anklage. „Präemptivschlag“ (Preempt) kommt durch Handlungen oder Kommunikation dem Gegner zuvor, überholt ihn, dreht den Spieß um, tauscht die Rollen zwischen Angreifer und Verteidiger. „Windschatten“ (Draft) nutzt die Energie anderer, die als Windbrecher vorn fahren, lässt sich vom Sog der Pioniere und Innovatoren mitziehen – um dann rechtzeitig über die Flanken auszubrechen und zu überholen. Der „Verrückte Iwan“ (Crazy Ivan) ist ein Spielzug, bei dem man überraschend kehrt macht und zum Angriff einlädt, auch wenn man (scheinbar) unterlegen ist.

Die Spielfaktoren
Welche Spielzüge wann und wie sinnvoll sind, hängt von zahlreichen Faktoren ab: Variablen, die die Möglichkeiten und Grenzen eines Spiels bestimmen, Chancen und Risiken erhöhen oder absenken. Einige dieser Faktoren hat man selbst unter Kontrolle, andere nicht. Kennen sollte man alle.
Kelly erläutert diese Spielfaktoren in einer separaten Aufstellung.

Bildausschnitt zu "Factors at Play".
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Dazu gehören tangible Faktoren, also leicht messbare Fakten und Zahlen; intangible Faktoren (Reputation, Glaubwürdigkeit, Goodwill, Kultur, Beziehungen, Fähigkeiten, Wissen); Kommunikationsfakktoren (Breite, Tiefe, Klarheit, Konsistenz, Frequenz, Tempo, Ton, Lautstärke…); politische Faktoren ("Policies" wie Zugang, Ethik, Richtlinien, Rechtsrahmen…), Stakeholder-Gruppen und „X-Faktoren“ (Unfall, Täuschung, Geschenke, Glück und Pech…).

Fazit
Insgesamt bietet Kellys „Periodensystem“ eine gute Grundlage, um das eigene Denken über Strategie zu verbessern. Es ist nicht perfekt, keine Patentlösung, eher ein Analyseraster und eine Denkschule.

Zweifellos ist es auch ein Beispiel, wie eine Consulting-Firma zu Marketingzwecken geschickt alten Wein in neue Schläuche füllt.

Aber dennoch: Strategie wird in der Praxis oft aus dem Bauch heraus gemacht, selbst wenn ihr viel profunde Analyse vorausgeht. Das Kelly-System konstruiert eine Brücke von Analyse zur Strategieentwicklung. Manchmal hilft es einfach, wenn man für bestimmte Techniken oder Beobachtungen eine gemeinsame Sprache hat, und Kelly liefert hilfreiche Begriffe und Definitionen – damit alle Beteiligten wissen, was konkret gemeint ist, und einen gemeinsamen Bezugsrahmen haben. Dahinter steckt natürlich eine Theorie, mit der man sich auseinandersetzen kann oder vielleicht auch muss. Möglicherweise ist Kellys Ansatz auch ein Instrument für das Kommunikations-Controlling.

Auch für die Hochschullehre kann das ein wertvolles Hilfsmittel sein. Kelly hat an der Graduate School of Political Management (GSPM) der George Washington University (Washington DC) im Frühjahr 2011 einen Kurs angeboten, in dem sein Konzept im Mittelpunkt stand. Der Kursplan (Syllabus, PMGT 6265.18, The Elements of Influence) ist öffentlich zugänglich und zeigt beispielhaft, wie sich die „Elemente“ in einer Semesterveranstaltung mit praxisnaher Lehre und Gruppenarbeit, aber auch mit Theorie und Reflexion verbinden lassen. Eine gute Anregung für Lehrveranstaltungen in Politikmanagement und Politikberatung, Kommunikation und Marketing sowie Unternehmensstrategien in BWL.

Zwickmühle im Handel: Zwischen Antikorruptionsregeln und örtlicher Geschäftspraxis

Was hat die US-Börsenaufsicht mit den Geschäftspraktiken eines britischen Alkohol-Konzerns in Asien zu tun? Offenbar viel. Diageo bekam das jüngst zu spüren: Weil seine asiatischen Töchter Steuer- und Zollbeamte schmierten und dann die Zahlungen in den eigenen Büchern kaschierten, kassierte das Unternehmen (Johnnie Walker, Smirnoff, Guinness) eine saftige Strafe.

Der Fall wirft aber auch neue Fragen auf: Antikorruptionsregeln werden nun weltweit durchgesetzt, aber vielleicht trifft es die Falschen. In manchen Ländern ist ein Geschäft offenbar nur möglich, wenn man sich an die örtlichen Spielregeln hält. Diese nötigen die Unternehmen zum Bakschisch und verwehren den Rechtsweg gegen unfaire Regierungs- und Verwaltungsentscheidungen. Eine Zwickmühle, eine "unmögliche Lage", in der den Unternehmen praktisch keine legitime Option mehr bleibt, wie ein thailändisches Blog meint.

Vor kurzem verhängte die U.S. Securities and Exchange Commission (SEC) gegen den britischen Getränkehersteller Diageo eine Geldstrafe in Höhe von 16 Mio. Dollar. Diageo stimmte dieser Strafe zu, um das gegen den britischen Konzern laufende SEC-Verfahren vorzeitig zu beenden, gelobte Besserung bei der Compliance und kündigte mehreren Mitarbeitern. Diageo verstieß gegen Antikorruptionsvorschriften im Geschäft mit dem Ausland (Foreign Corrupt Practices Act, FCPA). 

Hintergrund: Der Foreign Corrupt Practices Act von 1977 (15 U.S.C. §§ 78dd-1, ff.) ist ein Bundesgesetz der USA, das Zahlungen und Wertgeschenke an ausländische staatliche Amtsträger verbietet, die den Zweck haben, den Zuschlag für ein Geschäft zu bekommen oder eine Geschäftsbeziehung aufrechtzuerhalten. Darüber hinaus verpflichtet das Gesetz alle in den USA börsennotierten Unternehmen dazu, eine Buchführung nach 15 U.S.C. § 78m vorzunehmen, die auf die Antikorruptionsregeln des FCPA abgestimmt ist. Der Grund dafür, dass sich FCPA mit der Buchführung der Börsenunternehmen befasst, liegt darin, dass Schmiergeldzahlungen jeweils entweder gar nicht in den Büchern der Unternehmen verzeichnet oder dort falsch ausgewiesen waren. Deshalb stellt der FCPA nicht allein das Zahlen von Bestechungsgeldern unter Strafe, sondern auch das Anlegen falscher oder irreführender Einträge in die Unternehmensunterlagen. (Wikipedia, PermLink)

In Indien, Thailand und Südkorea wurden laut SEC mehr als 2,7 Mio. Dollar Bestechungsgelder an Beamte gezahlt, um den Umsatz der Diageo-Marken zu erhöhen sowie Zoll- und Steuerabgaben zu umgehen. Die Tochtergesellschaften des Konzerns wurden von der Zentrale offenbar nicht ausreichend beaufsichtigt. Sie manipulierten die Bücher, um die Zahlungen zu kaschieren.

Diageo ist der weltgrößte Spirituosenhersteller. Das Hauptquartier sitzt in London. Von dort aus werden in 180 Ländern Marken gesteuert wie Smirnoff-Wodka, Johnnie Walker Whisky, Captain Morgan Rum, José Cuervo Tequila, Baileys Likör, Guinness-Bier u.a. Am Champagner- und Cognac-Markt verdient Diageo auch dank seines Drittelanteils an Moët Hennessy.

So soll Diageo allein in Indien von 2003 bis 2009 1,7 Mio. Dollar an Hunderte indischer Beamte gezahlt haben, die für Aufsicht und Lizenzierung von Getränkeverkaufsstellen zuständig sind, unter anderem bei staatseigenen Alkoholläden, bei den Streitkräftekantinen, bei der Etikettenkontrolle und beim Zoll. Das führte zu rund 11 Mio. Dollar zusätzlichen Verkaufserlösen.

Toll trieben es auch die Kollegen in Südkorea: Zoll- und Steuerbeamte erhielten Schmiergelder,  Reisen und „Unterhaltung“ als Belohnung dafür, dass die Regierung Diageo erhebliche Steuernachlässe gewährte. Hunderte von Geschenken verteilte die Landesgesellschaft zudem beim Militär, damit die Soldaten ihren Johnnie Walker genießen konnten.

In Thailand schließlich zahlte Diageo von 2004 bis 2008 rund 600.000 Dollar für die „Beratung“ durch einen Mann, der in der früheren Regierungspartei Thai Rak Thai und beim damaligen Premierminister Thaksin Shinawatra  (2001-06) offenbar ein hohes Tier war. Er lobbyierte andere thailändische Regierungsmitglieder, und abermals ging es um Steuer- und Zollnachlässen in Millionen-Dollar-Höhe.

Die thailändische Presse und die dortige Blogosphäre füllen sich mit Spekulationen, wer denn der Berater und seine Polit-Consulting-Firma gewesen sein mag. Hinweise gibt es offenbar genug: Der Mann war offenbar offiziell schon stellvertretender Sekretär des Premierministers, Berater des Vize-Premiers, Berater des Landwirtschaftsministers sowie diverser Staatsbetriebe, und er war Mitglied eines Gremiums der damaligen Regierungspartei Thai Rak Thai (TRT). Außerdem der Bruder eines ranghohen Managers von Diageo Thailand. Der Berater war bei verschiedenen Gesprächen zwischen der Regierung (einschließlich des Premierministers) und den Konzernvertretern (nicht nur den örtlichen, sondern auch der Muttergesellschaft) anwesend. Der Berater trat in Kontakt mit mehreren Finanzbehörden und mit Abgeordneten des thailändischen Parlaments. Das alles weiß man, aber immer noch nicht, wer es tatsächlich war.

Neben der aufregenden Personalie stellen sich zwei Fragen: Warum waren Steuer- und Zollressorts so sehr im Fokus, und was trieb die Diageo-Landesgesellschaften in diese Praktiken, die den Mutterkonzern in solche Schwierigkeiten brachten?

Das Blog Thai Law and Policy geht den Fragen nach und kommt zu dem Schluss, dass ein Unternehmen wie Diageo möglicherweise nicht nur Täter, sondern auch Opfer ist: Opfer eines undurchsichtigen, nicht verlässlichen Rechtssystems und zunehmender Widersprüche zwischen der Antikorruptionsbekämpfung der entwickelten Staaten einerseits und dem Zwang, sich mit Bestechungsgeldern überhaupt die Eintrittskarte für ausländische Märkte kaufen zu müssen.

Korruption ist in Asien und auch in Thailand natürlich weit verbreitet, aber offenbar bei manchen Behörden mehr als bei anderen. Bestechung sei in Thailand bei bestimmten Regierungsapparaten konzentriert, nämlich überall dort, wo diese für große Finanztransaktionen zuständig sind: bei der Land- und Liegenschaftsverwaltung, bei Steuer- und Zollbehörden, beim Verkehrs- und beim Polizeiressort. So stellt es der Bericht des Business Anti-Corruption Portal für Thailand fest.

Die Zollverwaltung sichert sich offenbar Platz eins bei den Korruptions- und Transparenzproblemen. Das scheint aber auch etwas mit dem Anreizsystem zu tun zu haben, das die Korruptionsbekämpfung etabliert hat: Beamte, die einen Tipp geben, werden gut belohnt – sie erhielten lange Zeit ohne Deckelung 25 Prozent des Werts der illegalen Transaktionen, die zur Anzeige gebracht werden, und zwar in bar. Das heißt, es gibt einen hohen Anreiz, Fehler und Vergehen zu melden.

Der Blogger weist zudem auf die Bedeutung eines WTO-Schiedsspruchs gegen den Tabakkonzern Philipp Morris hin (Dabei ging es um die steuerliche Bewertung von Importzigaretten). Die Genfer Welthandelsorganisation befand, dass Thailand gegen die Veröffentlichungsvorschriften der WTO verstößt, weil die Bewertungskriterien schlicht nicht publiziert wurden. Welche Steuern auf die Zigarettenimporte erhoben werden, stand nirgendwo zu lesen. Das öffnet Tür und Tor für willkürliche Entscheidungen von Beamten in Steuer- und Zollfragen.

Die Philippinen beschwerten sich zudem über geduldete Interessenkonflikte in Thailand, weil eigentlich neutrale Beamte, die über die Importsteuern entscheiden sollen, zugleich im Vorstand des staatseigenen Zigarettenherstellers TTM sitzen. Unabhängige Gutachter und Review-Verfahren, um die Entscheidungen der Beamten zu überprüfen: Fehlanzeige. So entscheiden  in Thailand also Beamte, die mehreren Interessenkonflikten unterliegen. Eine Grundsatzfrage für den thailändischen Rechtsstaat.

Aber dazu kommt nun auch der Zusammenstoß mit der zunehmenden Durchsetzung ausländischer Antikorruptionsvorschriften wie den amerikanischen FCPA. Gerichte in den Vereinigten Staaten verstehen unter Bestechung auch explizit Zahlungen, um Zölle und Steuern zu senken und sich so einen unfairen Wettbewerbsvorteil zu verschaffen. Das Blog fragt:

„Aber was ist, wenn [diese Zahlungen] einfach notwendig sind, um überhaupt in einem bestimmten Land in den Markt eintreten zu können? Dieser Aspekt des FCPA und anderer ausländischer Antikorruptions-Gesetze bringt Unternehmen, insbesondere ausländische Unternehmen, in eine sehr schwierige Lage, wenn sie es mit wenig transparenten Regierungsstellen zu tun haben. Wenn sie in solchen Ländern geschäftlich aktiv sind, haben diese Unternehmen nur wenige oder gar keine legitimen Optionen. Und das gilt nicht nur für den thailändischen Zoll.

Was in den USA als Zahlung angesehen werden mag, die einen unfairen Wettbewerbsvorteil schaffen soll, wird oftmals als notwendige Zahlung gesehen, um überhaupt ins Geschäft eintreten zu dürfen. Sie verschafft dem Unternehmen keinen unfairen geschäftlichen Vorteil. Es wird schlicht als (eher unappetitliche) Bedingung angesehen, um in einigen Ländern überhaupt tätig sein zu können.“

Es sei zwar positiv, wenn entwickelte Länder ihre Antikorruptionsvorschriften verschärften und durchsetzten. Aber dazu fehle das Gegenstück bei der Gesetzeslage in Ländern wie Thailand. „Solange die örtlichen Interessen solche Gesetze dafür nutzen können, um die Spielregeln zu ihrem Vorteil zu verbiegen, werden sie es tun.“

Ausländische Unternehmen aus entwickelten Ländern mit strengeren Antikorruptionsvorschriften würden in eine „unmögliche Lage“ gebracht. Das werde vermutlich dazu führen, dass dieselben Unternehmen noch stärker die Durchsetzung internationaler Abkommen und Pflichten fordern werden, meint das Blog. Dazu gehörten die Regeln der WTO, der UN-Konvention gegen Korruption, des New Yorker Übereinkommen über die Anerkennung und Vollstreckung ausländischer Schiedssprüche und anderer Abkommen.

US-Anwaltsverband überrascht mit Forderung nach härterem Lobbyregister

Rechtsanwälte gelten in Berlin, Brüssel und anderswo in Europa eher als Bremser, wenn es um schärfere Regulierung der Interessenvertretung und Offenlegungspflichten in Lobbyregistern geht. 

Anders in Amerika. Die American Bar Association (ABA) hat am vergangenen Mittwoch eine Resolution verabschiedet, die engere Lobby-Regeln fordert. Die Vorschläge wären die umfassendste Reform der Lobbyvorschriften seit 2007 und erhalten Zuspruch sowohl von lobbykritischen Watchdog-Organisationen wie vom Berufsverband American League of Lobbyists (ALL). Die Juristenvereinigung ABA hat rund 400.000 Mitglieder, rund die Hälfte der in den USA zugelassenen Anwälte.

Die Reformideen gehen u.a. die Spendenpraxis an, sollen aber auch die bisher weitgehend unregulierten Aktivitäten des "Lobbying Support" unter die Offenlegungspflichten bringen. Dazu gehören Strategieberatung, Meinungsforschung, Coalition-Building und Public Relations-Aktivitäten, die etwa bei Grassroots-Lobbykampagnen von hoher Bedeutung sind und nicht von Anwaltskanzleien, sondern von PA- und Kommunikationsagenturen gesteuert werden.

• ABA: Resolution 104b
• Politico: Lawyers group wants tougher lobbying rules
• Roll Call: ABA Calls for Tougher Lobbying Rules

Die ABA fordert vom US-Kongress eine Ergänzung des Lobbying Disclosure Act (LDA). Das Gesetz beinhaltet Registrierungs- und Berichtspflichten in jedem Vierteljahr für die Bundesebene.

Unter anderem soll eine 2-jährige Karenzzeit für Interessenvertreter geschaffen werden, in der sie keine Partei- und Wahlkampf-Spenden für die Wiederwahl von Abgeordneten sammeln dürfen, während sie aktiv Lobbyarbeit bei diesen Abgeordneten leisten – oder umgekehrt: Spender und Fundraiser, die Spenden für Abgeordnete gesammelt haben, sollen zwei Jahre lang diese nicht lobbyieren dürfen.

Lobbyisten soll das Spenden und Spendensammeln für Abgeordnete verboten werden, die sie wegen bestimmter, enger finanzielle Vorteile für Auftraggeber lobbyiert haben. Dabei geht es der ABA insbesondere um die sogenannten „earmarks“ – individuelle Haushaltsvorlagen, die außerhalb des formalen Haushaltsprozesses oftmals in andere Gesetzentwürfe eingeschmuggelt werden, um z.B. die Finanzierung von Projekten in den Wahlkreisen zu ermöglichen. Diese sind verfassungs- und haushaltsrechtlich hoch umstritten, aber für Abgeordnete wie Lobbyisten sehr attraktiv. Die demokratische Kongressmehrheit hatte 2007-08 versucht, diese Praxis auszuhebeln, scheiterte aber.

Die ABA will freien Lobbyisten/Agenturen zudem untersagen, mit Klienten Erfolgshonorarverträge (contingency fee contract) abzuschließen, die dann gezahlt werden, wenn ein „earmark“ oder ähnliche finanzielle Vorteile auf Gesetzesbasis tatsächlich durchkommt.

Die ABA will auch den Schwellenwert für Offenlegungspflichten verändern: Bisher gilt, dass sich jeder als Lobbyist registrieren lassen muss, der in einem Vierteljahr mindestens 20 Prozent seiner beruflichen Arbeitszeit auf Lobbyarbeit für einen bestimmten Arbeit- oder Auftraggeber verwendet. Der ABA ist diese Definition zu eng. Die ABA verlangt einen „vernünftigen“ Schwellenwert, spezifiziert diesen allerdings (noch) nicht. Er soll jedenfalls so gestaltet werden, dass kleinere Firmen und Einzelberater weniger belastet werden. 

Außerdem möchte die ABA Kommunikations- und Beratungsaktivitäten, die die direkte Lobbyarbeit unterstützen  (“lobbying support”), unter die gesetzlichen Offenlegungspflichten des Registers fassen. Die ABA nennt explizit Strategieberatung, Meinungsforschung, den Aufbau von Bündnissen (Coalition-Building) und Public Relations-Aktivitäten.

Auch bei der Umsetzung des Lobbying Disclosure Act will die ABA eine Neuerung durchsetzen. Der LDA soll in die Regie einer neuen, eigenen Verwaltung übergehen, die zur Formulierung und Durchsetzung von Detailvorschriften, von Untersuchungen sowie Strafen ermächtigt wird. Das wird nicht näher spezifiziert -- gedacht ist wohl an eine eigene Agentur oder an ein Referat im Justizministerium.

Ein positives Echo kommt u.a. von der lobbykritischen Organisation Public Citizen. Ziel müsse sein, das Korruptionspotenzial im Zusammenhang von Geld und Lobbying bekämpfen. Dass die ABA genau dies fordere, sei „phänomenal“. 

Applaus kommt auch vom Berufsverband American League of Lobbyists (ALL), der derzeit an eigenen Reformvorschlägen arbeitet. Der Vorsitzende Howard Marlowe lässt sich von Politico mit einem „Hallelujah“ zitieren. Ein Reformpaket nach den Ideen der ABA würde die Rahmenbedingungen für unterschiedliche Interessenvertreter vergleichbarer machen und Interessenvertreter als solche klar erkennbar machen („you will always know that someone who is lobbying you is actually a lobbyist”). Nur mit den strikten Fundraising-Vorschriften hat Marlowe Probleme. Zwar sei eine Reform der Wahlkampffinanzierung im Kontext  der Lobbyarbeit notwendig, aber die ABA-Ideen hält er für nicht praktikabel. Die ALL will dazu im Herbst eigene Vorschläge vorlegen.

Nonprofit-Lobbying: Neues US-Handbuch mit Fallstudien aus Uni-Praxisprojekten

Ein großer Haufen Altreifen ist ein kurioses Umschlagbild für ein Lobby-Handbuch. Gewöhnlich schmücken Tempelsäulen, Parlamentskuppeln und händeschüttelnde Anzugträger Cover dieser Art Fachliteratur. Doch die Fotowahl ist nicht das einzige, was am neu erschienenen Werk "The Lobbying Strategy Handbook: 10 Steps for Advancing any Cause Effectively" (Sage, 2011, 320 Seiten) ungewöhnlich ist.

Die Reifen haben etwas mit der Umwelt-Lobbykampagne "Breaking the Tire Cycle" in Südkalifornien zu tun, die Studenten der University of San Diego 2008 entwickelten -- und die erfolgreich Gesetzgebung erstritten. Denn Berge von Altreifen werden an der Grenze USA/Mexiko illegal entsorgt, und daraus entstehen diverse Umweltprobleme, von Gewässerverschmutzung bis zur Mückenplage. Die Kampagne ist eine von mehreren interessanten Fallstudien in diesem Buch.

Herausgegeben hat es Pat Libby, Direktorin des Institute for Nonprofit Education and Research an der University of San Diego. Dort werden regelmäßig Nonprofit-Projekte betreut, die Studenten lernen praktisch Organisations-, Kommunikations- und Politikberatung und managen ganze Kampagnen. Rund 600 Projekte für 250 Nonprofit-Organisationen gehören zum Erfahrungsschatz. Ein Teil der gelungenen Beispiele werden bereits in einer Projektbibibliothek ("Best Practices Online Library") dokumentiert.

Daraus speist sich auch The Lobbying Strategy Handbook. Es ist aus der praktischen Uni-Lehre entstanden, stellt studentische Projekte vor und lässt diese -- neben Profis aus NGOs und Politik -- auch selbst als Autoren zu Wort kommen. So bietet es interessante Anregungen für Praktiker, die als Lehrbeauftragte an Hochschulen wirken, und für Professoren in Studiengängen für Nonprofit-Management. Solche sind ja auch in Deutschland vielfach im Angebot.

Es ist aber auch Handbuch und Leitfaden, gedacht für den einfachen, engagierten Bürger mit einem Anliegen. Das Buch pflegt erfrischenden Amateurismus: "Sie müssen nicht alle Details des Gesetzgebungsprozesses verstehen, um ein guter Lobyist zu sein, genauso wenig wie man ein Tierarzt sein muss, um einen Hund zu besitzen", schreibt Libby. Sie will die Scheu vor politischen Prozessen nehmen und Mut machen. Das gelingt ihr und den Koautoren ganz gut, nicht zuletzt aufgrund des Konversationsstils, der auf Fachausdrücke weitgehend verzichtet, soweit sie nicht notwendig sind.

An Systematik und Ernsthaftigkeit mangelt es dem Buch dennoch nicht. Der Fokus liegt klar auf der Landespolitik, konkret Lobbying durch Nonprofits bei den Institutionen der US-Einzelstaaten, vor allem den Landesparlamenten. Der hiesige Leser muss eine gewisse Transferleistung erbringen, will er die Ratschläge nutzen. So ist im Hinterkopf zu behalten, dass auch in den US-Einzelstaaten ein präsidiales und kein parlamentarisches Regierungssystem etabliert ist; und dass deutsche Landesregierungen und Landtage im Vergleich ein recht enges Korsett haben, in dem überhaupt eigene Gesetzgebung möglich ist.

Die ersten beiden Kapitel stecken zunächst den rechtlichen Rahmen ab: Wer darf wie Lobbyarbeit betreiben, welche Regeln gelten für Nonprofits, was sind die Schranken im Wahlrecht? Wie lassen sich Lobbyarbeit und Kampagnen finanzieren, was ist dabei rechtlich zu beachten? Ums Geld dreht sich Kapitel 3, die Politik der öffentlichen Haushalte. Ein "Sumpf", meint Libby. Sie erläutert Haushaltsverfahren und wie man die Budgets anzapfen kann, diskutiert die Einflüsse der steuerkritischen Organisationen (Tea Party) und typische Steuer- und Armutsprobleme. In Kapitel 4 schildert ein Abgeordneter, wie der Gesetzgebungsprozess "wirklich" funktioniert.

Der Mehrwert des Buchs steckt vorrangig in den Kapiteln 5-12, in denen die "10 Schritte" erfolgreicher Kampagnen  dargelegt werden. Diese Kampagnen sind nicht allein Lobby-Feldzüge, sondern werden breiter als Advocacy-Kampagnen verstanden -- typisch für Nonprofits sind ja die Einbeziehung der Medien und Öffentlichkeit sowie die Organisation und Mobilisierung von Bürgern als Unterstützer.

Ein Rahmenkonzept für die Strategieentwicklung


Das Rahmenkonzept wird gut erklärt, unter anderem durch Flowcharts (siehe Abbildung rechts). Libby macht deutlich, dass es keine starre Abfolge der Schritte gibt, sondern dass es immer wieder Schritte zurück und Feedback-Schleifen gibt, um z.B. das Kampagnenthema zu präzisieren, neue Recherchen anzustellen und Maßnahmen anzupassen, um Widerstände zu umgehen.

Jedes Kapitel stellt mehrere der Schritte an praktischen Beispielen aus der studentischen Beratungs- und Konzeptarbeit vor. So lässt sich gut nachvollziehen, worauf es im Einzelnen ankommt.

Der Blick in die Kampagnenwerkstatt zeigt zum Beispiel,

• womit die Studenten beim kommunikativen "Branding" einer Tierschutzkampagne rangen, 
• wie psychologische Widerstände bei der Rekrutierung von Unterstützern zu umgehen sind und wie man Bündnisse mit anderen Gruppen anbahnt,
• wie man einen juristischen Aufhänger für effektive Maßnahmen gegen Missbrauch Abhängiger in der Pflege findet, oder 
• wie man ein Gruppengespräch mit Abgeordneten so vorbereitet, dass nicht alle durcheinander reden und die kostbare Lobby-Zeit verplempern.

Kampagnen-Erfahrene werden viel Bekanntes wiederfinden. Insofern ist bei den Basisinstrumenten wenig "neu" im Vergleich zu anderen Nonprofit-, Kampagnen- und Lobby-Ratgebern, aber doch sehr anschaulich illustriert und hilfreich für das Verständnis, gerade für Einsteiger (an die sich das Buch ja vor allem richtet).

Nach dem Lobbyerfolg: Wenn der Gegner das Gesetz untergräbt
Den Abschluss bilden ein Kapitel über "Fighting for Justice in Cyberspace", das sich der Online-Kommunikation widmet, und ein Kapitel "So Now You Have a Law: What Do You Do with It?". Dieses Kapitel 12 ist besonders lesenswert. Hier geht es um  das Monitoring nach dem erfolgreichen Kampagnen- und Gesetzgebungsprozess: Auf den eigenen Lorbeeren ausruhen geht nicht, lautet die Kernbotschaft. Denn die Gegner werden versuchen, durch indirekte Maßnahmen die Politik-Umsetzung zu untergraben:

• Die Umsetzung durch die Behörden muss finanziert werden: Personalstellen müssen geschaffen oder zugewidmet werden, Verwaltungsverfahren benötigen Ressourcen, um etwa die Regelungen im Detail zu formulieren und in der Praxis anzuwenden. Wenn das etwa vom Haushaltsausschuss behindert wird, gibt es zwar eine Rechtsgrundlage, aber die steht nur auf Papier.

• Es kommt vor, dass sich Regierungen und Verwaltungen schlicht weigern, bestimmte Rechtsakte auszuführen. Die Substanz der Gesetzgebung muss oftmals durch Verordnungen präzisiert werden. Der Gesetzgeber ermächtigt die Verwaltung dazu. Diese quasi-legislatorische Macht der Ministerien und  staatlichen Agenturen kann für Blockaden oder Verzögerungstaktik genutzt werden.

• Wer in der Politik unterliegt, sucht die zweite Chance über die Gerichte: Im prozessfreudigen Amerika können Interessengruppen mit einer gezielten Litigationsstrategie die Rechtssetzung im Nachhinein verändern. "Richteraktivismus" (judicial activism) ist ein politisches Risiko für den Gesetzgeber, denn so mancher Rechtsakt wird einfach für nichtig erklärt. Die oft langjährigen Prozess  schaffen Rechtsunsicherheit und legen vieles auf Vorbehalt, das bremst auch die Verwaltung bei der Umsetzung. Nonprofits haben selten den langen Atem und das Geld, um solche Prozesse zu begleiten. Wer aber nichts tut, hat schon verloren.

Schließlich ist stets damit zu rechnen, dass ein bestehendes Gesetz auch wieder gekippt wird. Neue Allianzen und Mehrheiten können sich bilden, die alte Koalition der Befürworter mag zerbrochen oder zu schwach sein, um den politischen Kampf noch einmal aufzunehmen. Darüber hinaus spielen in den USA oftmals Abstimmungskampagnen zu Volksbegehren und Volksentscheiden eine wichtige Rolle, die Parlamentsbeschlüsse rückgängig machen können.

Diese Warnungen gelten nicht nur fürs US-System, sie sind für Deutschland und Europa genauso relevant und stellen eine politische Wirklichkeit dar, in der das Spiel nicht mit dem Inkrafttreten eines Gesetzes endet. Die Spezifika erfordern bei der Lektüre erneut eine Transferleistung. Dennoch ist das Buch durchaus ein Gewinn für die strategische Auseinandersetzung mit den Grundfragen politischer Arbeit von Nonprofits.